釋字第727號解釋：眷村高級外省人特權之見證與挑戰 - 往事曾經如此

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釋字第727號解釋：眷村高級外省人特權之見證與挑戰
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司法院大法官釋字第727號解釋宣告「國軍老舊眷村改建條例」不同意改建者被註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益為合憲，但對他們沒有特別處理的規定應通盤檢討改進。關於眷村是台灣高級外省人特權，我已有多篇論述批判，並做過實地田野調查與寫過相關論文、專書著述，前後不下數十萬字。727號解釋以457號解釋為經緯，巧合的是我亦對該解釋有專論。457、485號解釋的討論，我也寫了極多。看完大法官的理由書，發現寫下不同意見書的黃茂榮、葉百修、陳新民大法官對眷村制度根本一知半解或故意忽略。眷村這種供少部份優勢軍人居住使用借貸的房屋，居然在外省特權的庇蔭下，只花貸款幾十萬或不用錢就可以得到幾百萬乃至千萬的房屋！這種不公不義的外省特權，無論是對全體台灣人或其他非眷村軍人，都是極不公平的特權制度。

首先，我要對本屆作出合憲解釋的大法官表達敬意，因為他們認為「國軍老舊眷村改建條例」不同意改建者被註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益為合憲。「國軍老舊眷村改建條例」這個不公不義至極的軍眷特權條例，就是台灣民主最大的恥辱！只有少數得天獨厚的高級外省人有眷村可住，居然還立法讓他們有不動產所有權？我也曾向許玉秀、許宗力那屆大法官聲請關於否定眷村的釋憲案卻不被受理，看見此屆某些大法官勇於指出眷村不公義的地方，真覺得本屆大法官的正義意識之高超秒殺許玉秀、許宗力大法官那屆千萬次以上。

其次，457、485號解釋公佈時皆有將聲請人的案件判決全文、聲請書全文公佈，我才能據以批判，所以我才批評457號解釋聲請人尤美女為外省特權張目！行政院國軍退除役官兵輔導委員會「本會各農場有眷場員就醫、就養或死亡開缺後房舍土地處理要點」這種耕種權利竟可以給被領養不到幾年的人繼承，也不論其資力，簡直是無以復加的外省特權。727號解釋未公佈聲請書，故僅能以各大法官的意見書為評論。

以下，本文就一一針對釋字第727號解釋做出簡單批判：

一、釋字第727號解釋不同意見書陳新民大法官

陳新民大法官八成是眷村子弟，對眷村充滿感情，一開始與結尾均引用尼采與眷村作家朱天心的文字。一開始說「系爭規定對於不同意改建者，一概祭出「除權」手段，毋寧是「棒子與胡蘿蔔」的零和選擇，赤裸裸充當「棍棒條款」的粗暴角色。這種肅殺、暴恣氣十足，彷彿軍法對軍人抗命罪處罰之翻版，已牴觸法治國家所應遵奉的比例原則，更違反民主社會所強調的民主精神。」（p1），講的無比嚴重，真的嗎？

陳新民認為界定眷舍使用為「私法性質之使用借貸關係」是錯誤，他認為「國軍在臺軍眷業務處理辦法」屬性屬於主管機關單方面的「命令與服從」，具有高權、而非私法關係所強調的平等色彩，也不同於私法借貸關係，該辦法長達六十三年之久何曾援引民法契約關係條文之處？（p2~6），又論第五五七號解釋肯認公教人員宿舍具有公法色彩而國防部所屬眷舍具有極高的同質性云云。請問陳新民大法官，法院屢次判公教警人員宿舍屬於使用借貸關係，你怎麼不在這段提起？557號解釋認為公教警人員「至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍」，你怎麼也不在這段提起？眷村可以住到死的差別待遇理由何在？

陳新民認為眷舍的使用屬於國軍福利措施的一環（p6~8），所有軍眷業務都有安定將士軍心與振奮士氣的目的，將所有軍眷補助業務均屬於視同「法定待遇」之福利措施，多數意見硬將明明全是法定賦予的補助及福利項中，把「使用借貸關係」的福利措施抽出，是否與軍人及其眷屬、社會上的認知有太大的差異云云。我個人就在特偵組告發過黃幸強上將眷村貪污案件，因追訴期差7天而結案，其他眷村層出不窮圖利高階軍官的弊案更是不可勝數。眷改條例在485號解釋中，大法官認為無論階級皆通通可改建有問題，為什麼陳新民都視而不見？我寫的專著與過去論及眷村絕非福利政策的言論，大概已有十萬字以上。眷村人真的窮苦，更低階未配眷村的外省軍人就該死嗎？

陳新民認為主管機關對於眷村管理視同軍事紀律，違反眷舍管理規定之行為，如同軍人違反職務命令般，可由主管機關予以處罰，已非單純私法之「使用借貸關係」可言。（p8），又說若將眷舍使用視同私法之使用借貸關係，註銷眷戶憑證與辦理眷村改建，則無庸制定特別法（p9）。其實原眷戶的「權利」建築在國防部的怠惰與圖利上，當軍人一退伍，就該要他們搬出眷村。為什麼享受數十年免費住宅的高等眷村人可以持續住，低階軍人卻要自力更生？公教警一退休就該搬出？還不是戒嚴遺毒與軍權獨大，使政府攏絡眷村人而不敢把他們趕出去！原眷戶所謂的領有居住憑證後，還可以互相買賣。既然約定不同意改建就取消，所謂居住憑證「財產價值的期待權」在自己先違反規定的情況下，何來信賴利益？

陳新民論及本案規定違反比例原則的問題（p10 ），奇怪了，眷村這種非福利政策違反福利政策原則怎麼不談？陳新民自己說這是福利政策，你能舉證嗎？對其他台灣人間、公教警間、還有未分配眷村的軍人間，哪裡平等與符合福利分配原則了？台灣財政負債好幾兆，申請個中低收入戶就要查你祖宗八代，不管有沒有錢只因住過眷村就要配房，還不許刪除資格竟好意思說是「平等」！？陳新民說本案國防部頒布之行政規則違反法律保留原則（p17），國防部拿幾千億的地免費給高級外省眷村人居住，這種「給付行政」無法律授權難道就不違反法律保留原則？

陳新民在結論大談讓凋讓的族群全部享有「苦盡甘來的遲來幸福」(p19)則讓我憤怒，什麼叫「將軍眷視為國民一份子」，原來你不將我們非眷村軍眷「視為國民一份子」！？如果你將我們非眷村軍眷「視為國民一份子」，絕對無法有任何可能把眷村認定有任何合憲可能！陳新民說老舊眷村如何老舊破爛，又談著名的小說家朱天心的蝙蝠論。這種說法讓我想起張茂桂也藉此煽動族群！如果老舊眷村以及原眷戶「這些行將走入歷史的記憶以及凋落的族群，國家為何不全面讓其享有「苦盡甘來」的「遲來幸福」？」，我們這些非眷村更過苦日子的軍眷就應該被踐踏嗎？

二、司法院釋字第七二七號解釋不同意見書大法官葉百修

大法官葉百修認眷舍使用之法律關係，界定為使用借貸有待斟酌(p5)，他以「假如只是使用借貸關係，又如何於同意改建之眷戶，即可依據系爭條例第五條取得承購住宅及輔助購宅款以及系爭條例施行細則第十三條及第十四條規定之搬遷補助費及拆遷補償費？」，其實，那不就是立法委員給高級眷村外省人的特權嗎？怎能倒因為果？根本就不該給他們這筆錢。葉百修未認知到眷村改建的真實情形，而眷戶免錢居住居然對於屋地增加之「價值」有功，似亦應為憲法財產權保障之範圍云云（p7），難道去佔公有地建屋也可說成增加該地價值？。

三、釋字第七二七號解釋不同意見書大法官大法官黃茂榮

大法官黃茂榮認為配給眷舍關係不必然隨其任職關係之終止而終止並以國家對未受眷舍之配給者，發給房租津貼可以為證(p2)。那國家對未受眷舍之配給者因退伍而停發房租津貼，不就證明眷村軍人一退伍就該搬出去，我打的官司與釋憲與大批論述，都可以證明此事，大法官黃茂榮你現在是否要收回你說的話？大法官黃茂榮又說「國家有照顧國軍生活之義務，其中包括提供宿舍予其居住。當眷舍配住之關係已長達數十年之久，雙方即已建立相當之信賴關係，認為國家有繼續以配住之眷舍照顧軍人本身及其子女之住居的義務。」(p7)云云，我們非眷村軍眷也信賴政府，知道你停發房租津貼就表示政府也開始要高級眷村外省人自力更生了，沒想到卻給他們幾百萬乃至上千萬的改建利益，我們的信賴關係在哪？公平正義何在？

四、釋字第七二七號解釋協同意見書大法官羅昌發

大法官羅昌發表示原眷戶「權益」之性質，且眷村改建而將新眷舍轉讓特定群體之結果對國家土地永續利用亦有不利之影響，而就本件是否屬於「社會給付」而言(p3)，他說：…得享眷改條例及其施行細則所列各項權益者，並非僅限於中低收入戶。故本件所涉各項權益之給付，屬於針對特定身分者而為之補助；其性質雖屬範圍較大之「給付行政」事項，但非「社會給付」之性質。眷改條例及其施行細則所賦予原眷戶權益之此種性質，在審查審查平等權受侵害時，自應納入利益權衡之考量。 …某項給付縱屬社會給付措施，其立法之形成，除受平等權之限制外，亦應嚴格受「代際正義」（intergenerational justice）或「代際衡平」（intergenerational equity）之約束；更何況非「社會給付」性質之給付行政事項，自更應受此約束。…眷村土地固然應予活化而為適當利用，以提高其經濟效益，然如係以建屋並將新眷舍所有權移轉之方式將利益授予特定群體，將使土地資源逐批喪失，並因而使後世代原應享有之國家資源，產生無法回復之減損結果（包括未來之軍人及其眷屬將漸無可以借用之眷舍）。本席對於立法機關將可能枯竭或無法回復之資源，轉讓特定群體之立法形成自由範圍，尚有相當保留。…依眷改條例將眷村改建後將眷舍配售予特定群體，故對國家有限土地資源之永續利用，有不利影響（包括將來之軍人及其眷屬亦將漸喪失借用眷舍之機會）；國家資源永續利用既屬立法裁量之限制條件，立法者自應作為眷改條例檢討改進之準則。

講的太好了，這種圖利特定族群的腐敗政策，何止應該保留，應該取消！

五、釋字第七二七號解釋協同意見書大法官黃璽君

大法官黃璽君表示系爭規定與民主原則無涉(p7) ，因「眷村之眷戶係各自與配住機關間成立使用借貸關係，眷戶間並無參與他人決定之權，尚非所謂團體，系爭規定與民主原則無涉。」，值得一看。

六、釋字第七二七號解釋協同意見書大法官林錫堯

大法官林錫堯表示承購依眷改條例興建之住宅、輔助購宅款、優惠貸款、搬遷費、房租補助費等權益，是否應屬原眷戶對國家之應屬原眷戶對國家之「公法上之請求權」。其認為：公法上請求權納入憲法上財產權之保障範圍，至少必須是具有財產價值之權利，且係基於「非不重要的自身給付」 (例如：付出勞力或投資等) 而取得，此二項要件。換言之，將憲法上財產權之保障範圍由法律形塑之私法上財產價值之權利（或法律地位）擴及於公法上請求權（或公法上法律地位），固係一種趨勢，惟仍宜有所限制，尤其當立法者以法律創設人民之公法上請求權時，有時純係基於照顧弱勢等之政策及國家財政等之考量，故僅由國家給付，而不需人民有所付出，此與私法上權利畢竟有所不同，倘因而逕將之納入憲法上財產權之保障範圍，進而使該法律受比例原則之拘束，對立法形成自由構成一定程度之限制，則立法者於制定或修正法律之際，勢將有所顧慮或猶猭，立法原意反受不當影響，似非憲法保障財產權之本旨。準上所述，眷改條例及其施行細則賦予原眷戶之上開各種公法上之請求權，雖具有財產價值，但僅係國家基於照顧軍人、軍眷或遺眷所為，原眷戶能享有該等公法上請求權，僅肇因於其身分之具備，而非來自於其自身付出勞力、投資或其他給付所獲致。縱將上述「基於非不重要的自身給付而取得」之要件，從寬認定，適用上不以權利取得與自身給付之間有相當或對價關係為必要，然原眷戶就此等公法上權利之取得，既非屬法定俸給之列，亦不因其未領取顯不足道之少額房租津貼補助而可認係基於自身給付而取得。更遑論司法院釋字第 457 號解釋中曾指出：「惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。立法機關就上開條例與本解釋意旨未盡相符之部分，應通盤檢討改進。」等語。換言之，原眷戶取得此等公法上權利，純係出於國家照顧其生活所為，並非「基於非不重要的自身給付而取得」，核諸上開要件，自難認該等公法上請求權係屬憲法上財產權之保障範圍。亦因而，依系爭規定註銷不同意改建原眷戶之該等公法上請求權，應不生侵害原眷戶憲法上財產權之問題，且與原眷戶之居住自由無涉。 …

這段論述，我十分贊同！

七、釋字第七二七號解釋協同意見書大法官蘇永欽

大法官蘇永欽表示「從公法的角度來看，此一無償的使用關係實為政府於民國三十八年遷台後，對於離鄉背井、效死保台的軍人，在財政困難之際仍籌措興建簡陋眷村以安其家的福利措施，因此性質與一般職務宿舍也不盡相同。不過老舊眷村始終只有預算而無特別的法律基礎，自然也談不到任何公法上的請求權，本院對於此類福利給付，也僅認為國家在分配上仍應受平等原則的拘束，包括性別之間（釋字第四五七號解釋）與不同弱勢族群間（釋字第四八五號解釋）。惟和多數國家一樣，尚無針對是否給付不足或倒退，為比例原則審查的先例。理論上國家自可因整體資源分配的考量而終止給付、收回自用，只是基於憲法課與國家的照顧義務，其福利的終止應特別審慎，在眷村已經存在數十年的情形下，其終止尤其不能不考量眷戶對持續給付的信賴，而給予適度的保護。…」(p1)，其實蘇永欽本人亦為眷村子弟，但他在本段提到「理論上國家自可因整體資源分配的考量而終止給付、收回自用」，若眷村政策的實際並非福利政策，且眷村人有足夠資力謀生，台灣在已負債數兆台幣的情況下，難道不能因整體資源分配的考量而終止給付、收回自用？

本理由書也是明確指出「原眷戶並無足以對抗收回改建的財產權…此一法律關係完全不同於多數所有權人於決定房舍改建時的法律關係」(p4)。但我不同意大法官蘇永欽說眷改條例基於信賴保護才規定了種種原眷戶於改建時可得的權益，眷村權益可以繼承是基於信賴保護？眷改條例一開始可沒有這種規定！明明是立法委員為圖利眷村人而後制定的，國家有必要照顧軍人到照顧他們子女也可以有幾百萬的眷改利益嗎？

大法官蘇永欽也談到「閱讀為數已經相當可觀的眷村文學或者眷村社會學作品，也許對於理解這裡所說的「特殊環境」會有一些幫助。」(p6)云云，看到多年前范雲為使大家瞭解外省人以推動讀書會、張茂桂的台灣外省人協會及推動眷村文化，我就覺得這是一種壓迫。眷村人，你們憑什麼？

大法官蘇永欽文末一句「身為眷村子弟，寫完這篇意見書，內心澎湃幾難自已。」(p9)，我身為非眷村的外省老兵子弟，看到挺眷村言論，內心也是澎湃幾難已自已。

八、釋字第七二七號解釋部分協同意見書大法官湯德宗

大法官湯德宗表示「按期搬遷之「違占建戶」依眷改條例第二十三條規定，尚得領取拆遷補償費，不同意改建之原眷戶竟付之闕如。合法之「原眷戶」，其待遇尚且不如「違占建戶」，是否亦失之過苛？」(p9) ，坦白說，我一向批評「違占建戶」竟可依眷改條例第二十三條規定領取拆遷補償費是十足的不平等，若眷改條例要修法，應該是修掉「違占建戶」還可以領錢的規定！

九、釋字第 727 號本文

釋字第 727 號論及軍人之眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施（本院釋字第四五七號解釋意旨參照），這是我一向質疑的地方。質疑的並非「使用借貸性質」，而是眷村根本就非福利措施。相較於公教警的「宿舍」，退休後就必須搬出去，眷村可以住到死又改建讓其兒女繼承，簡直就是終極不公的外省皇族特權。使用借貸是這樣解釋的嗎？

以上含引用約6000字，是本人對釋字第 727 號的「快評」與初稿，若有興趣深入研究者，請參考本人相關著作與論文。本文未經事先同意，拒絕轉載。

Blackjack 2015/2/8

釋字第 727 號【註銷不同意眷村改建原眷戶權益案】
解釋公布日期
民國 104年2月6日
解釋爭點
對不同意眷村改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之規定，違憲？
解釋文
中華民國八十五年二月五日制定公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第二十二條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」（九十六年一月三日修正公布將四分之三修正為三分之二，並改列為第一項）對於不同意改建之原眷戶得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益部分，與憲法第七條之平等原則尚無牴觸。惟同意改建之原眷戶除依眷改條例第五條第一項前段規定得承購住宅及輔助購宅款之權益外，尚得領取同條例施行細則第十三條第二項所定之搬遷補助費及同細則第十四條所定之拆遷補償費，而不同意改建之原眷戶不僅喪失前開承購住宅及輔助購宅款權益，並喪失前開搬遷補助費及拆遷補償費；況按期搬遷之違占建戶依眷改條例第二十三條規定，尚得領取拆遷補償費，不同意改建之原眷戶竟付之闕如；又對於因無力負擔自備款而拒絕改建之極少數原眷戶，應為如何之特別處理，亦未有規定。足徵眷改條例尚未充分考慮不同意改建所涉各種情事，有關法益之權衡並未臻於妥適，相關機關應儘速通盤檢討改進。
理由書
憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之差別待遇。法規範是否符合平等原則之要求，應視該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，及其所採取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定（本院釋字第六八二號、第六九四號、第七０一號、第七一九號、第七二二號解釋參照）。國家機關為達成公行政任務，以私法形式所為之行為，亦應遵循上開憲法之規定（本院釋字第四五七號解釋參照）。立法機關就各種社會給付之優先順序、規範目的、受益人範圍、給付方式及額度等有關規定，自有充分之形成自由，得斟酌對人民保護照顧之需求及國家財政狀況等因素，制定法律，將福利資源為限定性之分配（本院釋字第四八五號解釋參照），倘該給付規定所以為差別待遇之目的係屬正當，且所採手段與目的之達成間具合理關聯，即與平等原則無違。
八十五年二月五日制定公布之眷改條例第二十二條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」（九十六年一月三日修正公布將四分之三修正為三分之二，並改列為第一項；下稱系爭規定）對於不同意改建之原眷戶得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，而不能如同意改建之原眷戶享有依眷改條例第五條第一項前段規定承購依同條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款等權益，形成與同意改建者間之差別待遇。
軍人之眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施（本院釋字第四五七號解釋意旨參照），其終止原不以配住眷戶之同意為必要。系爭規定之立法目的，係考量老舊眷村之特殊環境，為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之執行進度，徒使改建成本不斷增高，乃藉同意門檻之設定暨對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經濟效益，以維護公共利益。所有原眷戶均有相同機會同意改建而取得相關權益，並明知不同意改建即無法獲得相關權益。是系爭規定所為差別待遇之目的要屬正當，且所採差別待遇手段與前開立法目的之達成間具有合理關聯，與憲法第七條平等原則尚無牴觸。
惟同意改建之原眷戶除依眷改條例第五條第一項前段規定得承購住宅及輔助購宅款之權益外，尚得領取同條例施行細則第十三條第二項所定之搬遷補助費及同細則第十四條所定之拆遷補償費，而不同意改建之原眷戶不僅喪失前開承購住宅及輔助購宅款權益，並喪失前開搬遷補助費及拆遷補償費；況按期搬遷之違占建戶依眷改條例第二十三條規定，尚得領取拆遷補償費，不同意改建之原眷戶竟付之闕如；又對於因無力負擔自備款而拒絕改建之極少數原眷戶，應為如何之特別處理，亦未有規定。足徵眷改條例尚未充分考慮不同意改建所涉各種情事，有關法益之權衡並未臻於妥適，相關機關應儘速通盤檢討改進。
附表編號一聲請人指摘眷改條例就系爭規定關於註銷部分，未設除斥期間，有違憲疑義，聲請解釋憲法部分，尚難謂已提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，與本院釋字第三七一號、第五七二號、第五九０號解釋所闡釋法官聲請解釋憲法之要件不合，應不受理。又附表編號二聲請人指摘最高行政法院九十九年度判字第三九一號判決所適用之系爭規定有違憲疑義，聲請解釋憲法部分，因其等並非前開判決之當事人，此部分聲請與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不合，應不受理。另附表編號三聲請人指摘九十七年五月三十日修正發布之國軍老舊眷村改建基地完工後無法辦理交屋處理原則第六點之（四）及九十七年六月十七日修正發布之辦理國軍老舊眷村改建注意事項第伍點之三，有違憲疑義，聲請解釋憲法部分，並未具體敘明該規定於客觀上究有何牴觸憲法之處，而使其憲法上權利因此受有如何之侵害，核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不合，依同條第三項規定，應不受理，併此指明。
(附表見下列附加檔案)
大法官會議主席大法官賴浩敏
大法官蘇永欽林錫堯池啟明李震山
蔡清遊黃茂榮陳敏葉百修
陳春生陳新民陳碧玉黃璽君
羅昌發湯德宗

談管仁健

引用網址：https://city.udn.com/forum/trackback.jsp?no=51040&aid=5715630

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