從大陸的PPS談起...... - 尋王之盟

從凱擘有線電視的經營權換手，到日前公平會通過旺中寬頻與中嘉有線電視的結合案，台灣通訊傳播產業進入新一波併購結合高潮。目前主管機關及各界所關切者，主要在於這些結合案在通傳市場的集中度，及由此衍生的市場力量問題。面對愈來愈多的經營權換手案件，以及更為長遠的產業發展需要，政府的個案審查須有通案的原則。

所有的企業併購案，都存在以集中資源增加市場力量的隱憂；在通傳產業中，這種問題對社會公益性的影響，更遠高於其他行業。借用司法院大法官會議釋字613號解釋的用語，通傳媒體集中度的監管重點，在「經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域。」同時，對於原本便已相對集中的電視媒體產業，當市場集中度改變時，出現排除對手或聯合行為等潛在的反競爭風險，也可能高於其他行業。無論是從言論多元性考量，還是削弱市場競爭的憂慮，通傳產業的過度集中，都可能有損於整體公共利益。

然而，觀察通傳產業的集中度問題，可以有兩個不同面向；其一是無線、有線電視、電信及網路電視等不同電視播送平台進行整合的「水平集中度」問題，其二是各種播送平台與上游電視節目及影音內容之間垂直整合的「垂直集中度」問題。在數位匯流及新興科技的發展下，兩種集中度問題對言論多元及市場競爭的影響有所差異，必須以不同的態度面對。

在水平集中度問題上，目前我國五大有線電視集團固然掌握了超過七成的用戶，但中華電信MOD（網路電視）的用戶也已經超過80萬戶，某種程度已成為我國第三大有線電視業，近期還有壹電視、高畫質直播衛星等替代平台，也紛紛投入市場。假若無線數位電視能突破萬難、順利發照，還能增加近30個電視頻道。於是在研判有線電視的水平集中度以決定監管力道時，需要動態的將這種產業匯流發展納入考量。美國法院近年來，數次宣告主管機關聯邦通訊委員會（FCC）所訂定的有線電視30%用戶上限違憲違法，所持理由之一正是FCC沒有將市場新發展納入考量。延續此一思考脈絡與市場方向，未來電視平台的集中度問題，很可能是一個市場機制就能解決的問題，也代表目前有線廣播電視法所規定的三分之一用戶數上限，應有檢討鬆綁的空間。

相對的，台灣平台與節目內容垂直整合的集中程度，可能更高於電視平台，且科技進步與平台競爭，似乎尚無法有效紓解這個問題，反而可能因熱門、受歡迎的節目數量未能跟上頻道數量的增長，導致洛陽紙貴，市場力量上升；連帶的，也使得垂直整合業者更有運用既有內容優勢妨礙競爭的誘因。這樣的憂慮，並非理論推導而來；除了過去台灣曾發生的授權爭議，國外學者也發現在美國、韓國的有線電視市場中，都有主要業者相互授權，但擠壓獨立節目上架的空間。

對於上述問題，主管機關並非毫無警覺，才會在凱擘案與中嘉案附加眾多禁止防礙競爭條款，例如不得不當拒絕交易、差別待遇或共同杯葛等。但是，這些個案式的要求，在未來監督與強制履行上仍存有不確定性，政府有責任做通案式的制度化規範機制；此外，行政院通過的衛星廣播電視法修正草案中的法制化規劃，也還有細緻化的空間，例如數位化後基本頻道的上架規則等。但無論是水平從寬、垂直從嚴，政府對於通訊傳播、數位內容產業的發展，都應在消極的限制之外，提出更積極的協助與輔導，以達成多元性與多樣性的目標。