美國301何以忌憚中國製造2025？ 一次看懂

美國貿易代表署指出，中國藉多種政策，強迫美國企業轉移技術及智慧財產權給中國企業，這些作法強化中國企圖藉由像是「中國製造2025」的產業計畫，在多個高端科技領域搶占經濟領先地位，而這些不合理的技術轉移政策，對美國經濟造成損害。

「中國製造2025」的內涵及手段為何？以下就中國這項政策的內容及引發的爭議整理。

●提出時間與目標

中國國務院2015年5月公布「中國製造2025」方案，目標「3步走」：到2025年，中國從「製造大國」邁入「製造強國」的行列；到2035年，中國的製造業整體達到世界製造強國陣營中等水平；到2049年建國100年時，綜合實力進入世界製造強國前列。

●提出背景

中國是世界工業產品的主要生產國，由於生產成本迅速上升，中國製造業的低價優勢流失，想要產業升級卻面臨基礎工藝落後、關鍵設備和技術掌握在外國手中等問題。

中國渴望產業升級已久，但隨著經濟實力增強，中國逐漸有能力透過企業海外併購、合資規範等取得關鍵技術。加上近年各國製造業都有新的發展動向，中國從德國工業4.0獲得靈感啟發，提出此戰略以應對全球產業變革。

●政策具體內容

包含：推動信息化和工業化的兩化融合發展，推動智慧製造等5大工程，以及挑選10大重點領域等項目。

10大重點發展領域包括：新一代資訊技術、高檔數控機床和機器人、航太航空裝備、海洋工程裝備及高技術船舶、先進軌道交通裝備、節能與新能源汽車、電力裝備、新材料、生物醫藥及高性能醫療器械、農業機械裝備。

●已開發國家疑慮

去年3月，中國歐盟商會發布有關「中國製造2025」及產業對策的報告，以新能源車領域為例，批評外企需以先進技術換取近期的市場准入，讓外企面臨巨大壓力。

而在高鐵發展上，西門子（Siemens）等西方跨國公司依照許可證協議交出了技術，結果卻發現中方合作夥伴轉身就成為他們在海外市場的競爭者。

根據英國金融時報，中國歐盟商會主席伍德克（Jorg Wuttke）還說，「中國製造2025」為國內和國外市場的占有率訂出精確目標，外界擔心大陸國企會以中國製造淹沒那些利潤豐厚的科技領域。

面對外界質疑，中國國務院總理李克強則表示，中國政府不允許大陸企業強迫外企轉讓技術，或侵犯智慧財產權。

●美國301調查與「中國製造2025」關係

陸媒財經網報導，美國對「中國製造2025」一直頗有微詞，美國總統川普和商務部長羅斯（Wilbur Ross）都曾表示，最不能接受的就是在高新技術產業上被中國反超。

根據美國的301調查報告，在高端技術製造業方面，美國在全球市占率為29%，中國緊隨其後占27%。

白宮貿易顧問納瓦洛（Peter Navarro）更明白指出，美國必須警惕「中國製造2025」，尤其中國藉各種不公平方式，針對美國特定戰略性產業收購與投資，目的是利用美國的先進技術強大解放軍軍力，這關乎美國國家安全。

301調查認定中國涉及強迫美國企業技術轉移、竊取美企智慧財產權及惡意收購美國高科技企業的行為，並認為中國對外直接投資受到政府干預等非市場因素的驅動，以實現官方產業政策目標。

財經網報導指出，在接下來一段時間，中國對美國高科技產業的投資可能會受到非常大的限制。

經濟解析／川普稅課中國，大陸美資受創

美國政府宣布對中國產品課徵懲罰性關稅清單，對大陸的美國合資廠商衝擊最大，而且是遭到雙重的擠壓。

摩根士丹利預測，新關稅對中國經濟的影響極微，只會使中國出口減少約 0.8%，對中國經濟成長率的負面影響僅0.1個百分點；「由於影響不大，中國的回應措施將相當節制」。

在1,333項關稅清單中，最大宗的是工業機械與能源設備，去年進口額達200億美元；其次是電子產品與零件，去年進口額為140億美元。但產品清單中的許多項目，例如衛星、火箭發射器及槍枝等，過去兩年來中國根本沒有對美國出口，因此只自是「空包彈」。

上海浙商證券產業分析師李豐指出，受新關稅打擊最大者，是美國品牌的低階零組件及機械廠商，因為美國並未從中國進口大量的高科技成品；「一些高度依賴美國市場的廠家可能將工廠搬回美國，但毛利率將降低」，其他業者將設法擴大對歐洲及新興市場出口。

安本標準投資管理公司經濟學者沃夫警告，新關稅可能對製造業複雜的供應鏈造成衝擊；「例如台灣製造業出口零組件到大陸，經過裝配後外銷美國，這類廠家便將受衝擊。中國輸美產品中45%是電子類，課徵新稅不僅將傷害美國消費者，也將壓縮美國業者獲利能力」。

里昂證券中國工業研究主任表示，中、美將針對關稅討價還價，不大可能爆發全面的貿易戰；但風險最高的是美國在中國的合資企業，因為將受到中、美雙方的擠壓；「美國對中國投資可能減少，中國需要更多土生土長的研發投資以提昇價值鏈」。

上海美國商會會長季瑞達表示，新關稅除了對一些企業造成直接影響外，「也會衝擊供應鏈」，包括資訊與通訊科技產業；美國企業雖希望川普政府催促中國致力於公平競爭，但「他們並不希望以高關稅來解決問題」 。

季瑞達強調，「如果陷入以牙還牙的情境，美國企業可能遭到一些意想不到的問題，例如美商的投資及擴廠審批作業將備受挑剔，而地方政府更可能過度反應」。

美兩如意算盤 可能落空

美國川普政府雖宣稱針對中國產品所開列的關稅名單，既能打擊「2025中國製造」計畫，同時又不會傷害美國消費者。但深入觀察上榜產品清單後發現，這兩項目標可能都將落空。

這項清單聚焦於「2025計畫」下可能受益的項目，基本構想是以高關稅關閉美國市場，使中國產業價值鏈無法加速提昇；而且使外國企業較不願在中國投資這些產業，為技術轉移設下障礙。

但基於以下三項理由，美國的目標可能無法達成：

第一，中國國內市場不但龐大，且持續成長；因此中國生產者愈來愈著眼於掌握國內商機，而非對外出口。

第二，只有美國採取片面關稅措施，中國生產者仍能向全球其他國家銷售相關產品。目前中國製造品外銷美國的金額占總生產金額的比率，已經回降到2001年中國加入世界貿易組織（WTO）前的水準。總規模500億美元，卻涵蓋1,333項產品，平均每項不到4,000萬美元，中國業者另闢國內、外市場並不困難，也顯示美國這份清單其實是「湊」出來的。

第三，雖然某些策略性投資攸關技術轉移，但中國經濟已經愈來愈不須依賴外人直接投資（FDI）來帶動；例如2017年FDI只占製造業投資總額的4%。

再者，美國的關稅清單聚焦於中間產品，目的是防止國內消費品價格上漲，對消費者造成打擊；然而一旦中間產品因高關稅而漲價時，消費品價格也終將上漲。舉例而言，鞋類雖未名列清單，但用來做鞋的射出成型機卻被課稅，鞋價仍將上升。

總結而言，美國關稅措施對總體經濟的影響其實相當明顯，而所謂「戰略性目標」也將難以達成。

川普有意以戰求和 中國不惜背水一戰

「川─習貿易戰」已經擺好陣勢，雙方各自宣布開徵關稅名單；金額雖大致相同，但策略顯然互異。

美國對1,333種中國產品開徵25%關稅，年進口總額約500億美元，清單中的項目儘量縮小對美國消費者及中國企業的傷害；避免干擾美國主要產業，且聚焦於容易被他國產品替代的項目。

反觀中國，則集中於一些政治敏感度高的產業，例如飛機、牛肉及黃豆等。範圍僅略多於100種，但金額卻也是500億美元，顯然是要對美國關鍵企業及選民施加壓力。

兩份清單暗示雙方不同的意向，也面臨不同的風險。但合併來看，清楚顯示貿易爭議的發展方向。

川普顯然希望能壓迫中國開放市場，並降低對美國民眾的干擾。事實上他似乎急於要透過談判來解決爭端，因為新關稅至少要60天之後之實施。中國的清單意圖對美國造成集中式的政治與金融痛苦。換言之，美國試圖放軟打擊力道，中國卻正磨刀霍霍。

兩種策略都面臨風險。美國政府顯然希望儘快解決，生怕當真必須落實他口頭上 所說的強硬路線。這對他的談判立場顯然不利。習近平的政治壓力顯然比川普小得多，因此習近平能夠以黃豆為標的向川普的選民施壓。習近平等得起，川普卻等不起。

中國面臨的風險則在於全世界可能會猜疑中國的意圖。大部分其他國家的企業都對中國有相同的不滿，而習近平的作法證實中國從一開始就不願真正開放市場。而且中國針對的產品也未必就一定有效，例如對波音飛機課稅，則全球便只剩下空中巴士一家供應商，則空巴對中國的售價勢必提高；黃豆亦然，因為全球市場只有美國及巴西兩大黃豆供應國；如果中國只買巴西黃豆，價格必然偏高。

再者，中國採取高度攻擊性的關稅政策，顯示中國毫無興趣談判如何開放貿易與投資，反而可能使美國兩黨對中國同仇敵愾，無論那一黨因此而受益對中國都無好處。

雙方都已表示談判的意願，也都表達了寧願開徵關稅以捍衛本身的立場。但從作法來看，中國似乎較傾向揮拳重傷對手。

【即時短評】中美貿易戰拉開陣勢 上演不同戲碼

連續兩天，大陸股市下跌，在中美貿易戰互相出牌之際，股市漲跌直接反映了市場信心。與此同時，大陸官方各部委都努力找出應對良策，作為對內對外宣傳的制高點；民間則在這場中美貿易爭戰中，論戰中國經濟未來的走向。

大陸在這場貿易戰中處在被動位置 ，美國接連出牌，大陸全面應對。從大陸宣傳部門拉高到「全民應戰」的高度，即可體會北京突然警覺開打將面臨的風險。

回顧川普多次提醒北京高層中美間貿易不平衡的問題，大陸開始時並不在意，也未採取太大動作應對。也因此，從春節前到現在，大陸隨著美國出牌匆促拉高警戒。

從民間來看，雖然開始之初大陸一直保持冷靜，但陸股領先全球股市重跌，即使金正恩訪問北京，一度讓外界認為中國握有新策略使股市立即恢復樂觀，但這兩天，隨著美中各推提高關稅清單立即下跌，說明民間瀰漫悲觀氣氛。

美國公布制裁大陸的貨品清單後，大陸各部委立即找數據，訴諸民意和海外宣傳，從宣傳和利益角度動員，並且訴諸WTO解決，強調美國違反WTO規則作為主要訴求。

不像在對抗日本時，就歷史和領土主權問題，全民都支持中共的政策和說法，中美貿易大戰中，民間則各有盤算。大陸民間深刻了解到，北京擁有的龐大外匯存底，是抵禦美國貿易戰的最後、最強武器，但也可能「損敵一千、自傷八百」，與官方立場大相逕庭，因此民間意見被嚴重刪帖，只能用各種調侃形式出現。

可以確定，這場貿易戰一旦開打將影響深遠。中美雙方已拉開陣勢，但美國捨了全球貿易體制WTO的規則向大陸出招，而北京則像遵守WTO國際規範的成員，開始採行正規打法。這一次，顯然中美會有不同的戲碼上場。      

清單來了！陸反制美106項商品加徵25%關稅

大陸迅速對美方對大陸產品加徵關稅建議清單做出了回擊，經大陸國務院批准，國務院關稅稅則委員會決定對原產於美國的大豆、汽車、化工品等14類106項商品加徵25%的關稅，涉及2017年大陸自美國進口金額約500億美元。

北京時間4月4日早，美國政府發布加徵關稅的商品清單，將對大陸輸往美國的1,333項500億美元的商品加徵25%的關稅。

陸駐美大使會見美國代理國務卿：要求美方停止301調查

大陸駐美國大使崔天凱當地時間4日會見美國代理國務卿沙利文。雙方就中美關係等相關事宜交換了意見。崔天凱重申了中方在中美經貿問題上的立場，要求美方及早摒棄單邊主義、貿易保護主義的做法，停止對華301調查，通過對話協商的方式同中方解決有關分歧。

人民日報報導，雙方還就當前朝鮮半島局勢等共同關心的問題交換了看法。但報導並為提及沙利文的回應。

大陸官媒：美國貿易霸凌會造成「十種傷」

大陸官媒新華社今日發布一篇評論文，標題為「美國貿易霸凌會造十種傷」，內文指出，美國依據「301調查」建議加徵關稅的大陸商品清單，涉及每年從大陸進口約1,300種、價值約500億美元的商品。可預見此舉將對美國造成「十種傷」。

評論分析，一、傷貿易，逆差難逆轉。美國貿易逆差是結構性問題，根本原因在於美國投資率高於儲蓄率，導致資本項順差和貿易項逆差。因此，川普提出的諸多貿易保護主義政策對扭轉貿易逆差於事無補。

二、傷消費，民眾掏腰包。對進口產品加徵關稅，無疑將導致美國相關商品價格上漲，通脹水平提高，實際上是對美國消費者自身的「徵稅」。前不久，包括沃爾瑪、梅西百貨、百思買在內的25家美國知名零售商聯合致信川普，美國政府不要對從大陸進口的產品加徵關稅，以免損害美國消費者尤其是工薪階層利益。

三、傷就業，所得不償失。美國世界貿易咨詢公司研究顯示，川普先前徵收鋼鋁關稅的決定雖將保護美國鋼鋁業崗位，但會衝擊下游行業就業，相當於「每增加1個工作崗位就要損失至少5個其他工作崗位。」

四、傷金融，風險陡增大。課關稅已導致對經貿政策頗為敏感的紐約股市承壓下行，一旦美股「崩盤」，長牛市宣告終結，將令全球金融市場風險陡增。摩根士丹利、美銀美林等多家投資機構普遍預計，今年年中美股或將面臨大幅回調壓力，而川普在貿易政策上的頻繁出手，無疑在加劇投資者的恐慌情緒。

五、傷增長，長期弊端大。美國芝加哥大學商學院報告指出，美國施行加徵關稅類的貿易保護措施，並不會提高美國民眾福利，對經濟增長的長期影響弊大於利。如果川普政府對從大陸進口的信息和通訊技術產品加徵25%的關稅，將導致美國經濟未來十年損失約3,320億美元。

六、傷伙伴，各國齊批評。美國加徵鋼鋁關稅這一貿易保護主義作法，已遭到國際社會的普遍反對。歐盟和德國、法國、日本、土耳其等國在表示擔憂和批評的同時，紛紛表示考慮採取反制行動。

七、傷信譽，損害大國名。如果川普一意孤行，長期來看，美國必將「自損」顏面，自傷領導力。

八、傷世貿，多邊受衝擊。美國這種單邊主義行動，不僅有違世貿組織原則和精神，也是對現行多邊貿易體系的公然挑釁。

九、傷世界，復甦將受挫。世界經濟自全球金融危機以來復甦已有九個年頭，去年更實現難得的「同步復甦」。貿易戰一旦爆發，世界經濟的良性復甦勢頭必將遭受嚴重挫折。

十、傷大局，失序令人憂。美國外交學會資深研究員愛德華·奧爾登對記者說，一旦貿易戰打響，當下世界經濟合作的大格局必定被打亂。如果全球各國效仿美國做法，採取貿易保護主義策略，加深貿易壁壘，世界經濟格局將陷入混亂無序的狀態。

川普的鋼之鍊金術（下）：被架空的WTO黃昏？

時間回到2016年，當時在中國杭州召開的G20峰會，作為東道主的中國強力主導議程，其中一項就是建立「全球鋼鐵論壇」。此論壇包含G20成員、經濟合作及發展組織（OECD）部分國家共33國，總產量佔全球份額的九成以上，試圖處理產能過剩的問題。

一年後，論壇輪值主席改由德國出任，移到柏林舉行。會議中談到的政策建議，包括國家避免使用補貼和其他援助、在私營企業和國有企業之間提供公平競爭環境、提高各國鋼鐵政策和市場發展的透明度、交換鋼鐵產能的分類數據等。目的在於建立更加穩定和可持續的鋼鐵業，並減少貿易扭曲。最重要的，是拯救鋼鐵業的就業與倒閉。

2006年世界粗鋼產量約為12.5億噸、成品鋼的消費量約為11.5億噸，此時中國、歐盟的生產量幾乎等於消費量，北美自貿區供不應求，日本與一些亞洲國家則是生產大於消費；到了2016年，粗鋼產量上升為16.3億噸、成品鋼消費約為15.1億噸，北美與歐盟的情況差不多，但中國已變成最大的產能過剩地，幾乎達到全球半數，再加上日本與一些亞洲國家，亞洲儼然成為鋼鐵大洲。

在這期間，鋼鐵貿易戰早就開打。以2015年鋼鐵製品貿易數據觀之，中國對歐盟享有23億美元逆差、美國約12億，到2016年對歐盟降到約14億、美國只剩約3億。這是非關稅壁壘的奏效，如今年初歐盟也針對中國鋼鐵製品，包括水管、人孔蓋等，宣布開徵15.5％至38.1％不等的反傾銷稅，稅率將持續5年。

做為產能過剩的眾矢之的，中國受到特別審查。2014到2015年，中國曾宣布關閉約4千8百萬億噸產量，但又新開4千2百萬噸，讓各國難以放心合作。因此在2016年，中國承諾進行新的供應側改革，預期五年內減少1億至1億5千萬噸粗鋼產能，需要重新安置50萬失業勞工。然而如此激烈的改革，卻未能獲得美國認可。

在2017漢堡峰會後，美國貿易代表萊特希澤表示，會議結論未能突顯某些國家在實施真正市場化改革的經常性失敗，明顯意指中國。他雖強調美國會充分與論壇成員合作，採取強力的行動來解決全球鋼鐵產能過剩的危機。但與此同時，美國將毫不猶豫地使用法律工具來堅定回應產能過剩的原因和後果。這裡所謂的法律工具，就是最近開徵鋼鐵關稅的「法源232條」。

本次川普政府挑起鋼鐵關稅大戰，乍看與2002年小布希所為如出一轍，但其實法源並不相同。小布希是以1974年美國貿易法201-203條發動關稅，本質上是為救濟進口競爭所導致的損害。當時的歐洲共同體、日本等國共同在世界貿易組織（WTO）訴請裁決。在爭端解決小組看來，美國關稅是一種不合WTO規範的保障措施，若美國不取消，投訴者可由小組授權，對美國產品徵稅以彌補損失，做為合法的報復。

或許是記取十多前的教訓，這回川普政府援引的是1962年貿易擴張法的232條，以國家安全條款來證明關稅之必要。

對內，此法條授權商務部長確認任何進口產品對國家安全的影響。根據調查結果，美國有在國家緊急情況下可能無法滿足鋼鐵國防和關鍵需求的風險，因此總統可以調整關稅，以求恢復國內生產、並減少對進口的依賴，而無需訴諸國會同意。

對外，此法可能符合WTO規範。根據WTO前身、關貿總協（GATT）第21條所謂的「安全例外」，允許成員在特定情況下背離協定的規則，亦即可豁免以國安為名的關稅和其他措施。除了去年幾個阿拉伯國家曾以國家安全對卡達採取貿易限制，在WTO過往爭端中，國安從未被用作貿易戰的辯護理由， 這也是美國自1995年WTO成立以來首次使用此法條，足見川普政府吃了秤砣鐵了心要打贏此仗。

設若WTO願冒美國與侵犯主權之大不諱，接受某國對美國鋼鐵關稅的投訴，美國又願意接受裁決，那麼將會進入爭端解決機構（DSB）處理。經過可能長達一年的程序，包括協商、調停、成立小組、完成報告等，再假設最終裁決對美不利，美國應會向上訴機構（Appellate Body）提出再審。問題是，現在的上訴機構正面臨停擺，且乃是美國刻意營造的情勢。

從去年以來，上訴機構3名成員的任期已屆滿，美國行使否決權阻止替換，只剩下4名成員處理業務，到今年九月又有一人即將屆滿離去，如此機構將無法運作。川普政府認為上訴機構，乃至於DSB必須進行結構性改革，像是限制上訴機構的權力等，若未獲支持，美國可能將一直拒絕提名新人。不少論者因此批評美國，只是試圖藉著綁架程序，為不利於美國的關稅仲裁脫案。

儘管存在想將美國排除於WTO決策之外的聲音、儘管川普以民粹姿態宣稱WTO是災難，但目前沒有任何美國脫離WTO的徵兆。若真的弄巧成拙，將會演變為比關稅戰更為嚴重的後果。比起英國脫歐頂多影響歐盟，美國脫O（WTO）則會變成系統性風險，影響整個世界。屆時美國將更肆無忌憚，利用關稅壁壘與龐大內需向各國要求雙邊談判，破壞既有國際規範。而美國也可能因為失去最惠國待遇，面臨企業出走、失業加劇的災難。

如此看來，美國脫O尚無可能，但架空WTO卻是不爭的事實。再加上美國利用232條款作護身符，歐盟或他國想訴諸仲裁的難度極高，讓美國佔據了有利的談判位置。華府現在要的，其實是GATT／WTO創設前、強調權力制衡的時代，也就是上世紀冷戰結構下的國交關係。特徵是要求互惠式的往來，以1970~90年代為例，德、日因為需要美國安保與市場，故常需付出代價，如調整匯率、限制出口，以緩解對美順差。

但WTO成立後，這種情勢已不復見，雖然日本、歐盟還是在美國的保護傘下，但國際貿易規範日漸法制化下，美國越來越難對他國予取予求。川普這次選擇國家安全為由，乍看是鋼鐵戰爭，本質在於打破禁止WTO會員奉行重商主義的禁忌，等於給世界各國一個先例可循。即使WTO仍能存活，接下來恐怕會見到各國紛紛用國安為由、保護國內產業的趨勢，國際間也將走入更加弱肉強食的時代。

川普的鋼之鍊金術（上）：大西洋貿易戰開打？

繼1月的太陽能板、冰箱等「201調查」後，川普政府在2月中又公布了針對鋼鐵與鋁製品的「232調查」，並宣稱將對輸入美國的鋼鐵、鋁產品分別施予25%及10%的關稅。消息一出，全球為之震盪，主要出口國家大多矢言報復，華爾街股市更是連跌數日，似乎代表即將到來的貿易混戰。

依美國商務部的鋼鐵報告，原先有三種方案供川普挑選。一是對所有進口的鋼鐵產品徵收24%或更高的關稅；二是對12個特定國家（主要為中國、韓國等）徵收53%的高關稅，對其他國家則採配額制；三是對所有國家實施進口配額，標準是去年該國出口至美國的三分之二。原本預計四月才會有答案，渠料川普迅速決定，在第一選項的基礎上作微幅調動，做為本次調查案的結論。

從關稅方案可看出川普的思維仍嫌混亂，且未能協調內部。像是按照商務部長羅斯的計畫，幾個已開發國家若都採取關稅壁壘，可引發正面的骨牌效應，使每個國家專注在自身產量。產能過剩的國家，特別是佔世界近一半產量的中國，則不得不減少生產與出口，恢復正常供需，這也是第二選項背後的戰略目的。

加上本次的232調查案是基於「國家安全」而發動，川普在與國會議員、貿易代表開會時也主張，鋼鐵是國防不可或缺的重點產業，不能由具潛在衝突的外國掌控，必須自產。顯示鋼鐵關稅很大程度是針對中、俄等被視為有國安威脅的國家。因此按照邏輯，川普應該選擇第二方案才對，但卻選擇了第一方案，讓外界不明所以。

不過，看去年統計數字會發現，中國輸美的鋼鐵產品正在逐年下降，只占3%左右。因為美國早就對中國鋼鐵施以高關稅，像是2016年歐巴馬政府就對中國冷軋扁鋼課徵265%的反傾銷稅與280%的反補貼稅、耐腐蝕鋼產品則課徵210%的反傾銷稅與39%到241%不等的反補貼稅。其他如印度、義大利、韓國、台灣等也都遭受懲罰，只是沒有中國那麼重。

表面上看來中國輸美鋼鐵明顯減少，但實際上有多少鋼鐵產品透過轉運方式入美無法估算。去年美國調查發現，越南輸美的冷軋扁鋼與耐腐蝕鋼產品都有使用源自中國的鋼基體，故決定施予越南同中國待遇的關稅。第二選項將韓國列入，也是同樣邏輯的報復；因為美國懷疑韓國有不少鋼鐵產品是由中國輸入加工後再輸出，藉此規避關稅，已向韓國要求加強原產地認定標準。

川普又不斷強調美國的鋼鐵產業面臨多國傾銷，勞工與產業受到嚴重傷害，目標似乎是所有對美國鋼鐵業有威脅的國家。統計顯示，歐盟、加拿大、韓國、墨西哥、日本、台灣等佔了鋼鐵輸美的四成多，他們多屬盟國，內閣成員如國防部長馬蒂斯便呼籲應給予北約成員赦免。然而川普執意全面點燃戰火，在國內外都引起譁然與不滿。

國內，關稅主要惠及鋼鐵生產業者（幾個關鍵的鏽帶州都是川普的票倉），但需要對外採購鋼鐵的產業將受到影響，從鋁罐到波音，使用到鋼鐵、鋁產品的行業，其就業人數與產值遠超過鋼鐵生產業者；國外，各國批評川普政府破壞自由貿易精神與WTO規則，為求提高美國鋼鐵自給率到八成，只想從關稅著手，卻不思如何提升競爭力。

有論者拿小布希2002年的政策與川普做比較，試圖證明川普大錯特錯。當年小布希也針對中、韓等國的鋼鐵產品課徵30%關稅，但一年多後小布希就撤回命令。原因是關稅提高鋼鐵價格，受到國內反彈，且有零件廠商外移，在國外製造運回組裝以躲避鋼鐵關稅。為求順利連任，小布希只好提前取消關稅。那麼，川普是否將面臨與小布希一樣的窘境呢？

相似的是，美國的鋼鐵業基於成本過高、經營不善等原因，多年來都無法與他國競爭。關稅既可作為對抗外國的利器，也在於爭取時間重組國內企業。小布希雖給予關稅保護，仍有多家中小型鋼鐵商破產，近20萬勞工失業，儘管華府允諾提供補助與職訓，但未能滿足要求退休金與健保費的業者，使得美國鋼鐵業未能整合完成，問題遺留到川普時代。

隨著技術進步，鋼鐵生產業的雇傭人數逐年下降。研究指出，1962至2005年，美國鋼鐵工業約減少75％的勞動力，約40萬名員工，每名工人的產出增長5倍；政府數據顯示，2006至2016年，就業人數再下降10％以上，約莫剩14萬人，但每人產出增長超過20％。換言之，勞工最大的敵人是自動化，或者說是節省成本的廠商與渴望低價的消費者合謀的結果，外國生產者的出現只是必然的需求。

不同的是，兩次的鋼鐵戰爭對象有別。小布希主要針對當時美國最大的貿易對手歐盟與日本。當時許多訂購歐、日鋼鐵產品的公司，花了大錢向華府遊說與辯護，最終獲得1,000多項豁免；赦免關稅的國家包括北約的加拿大和墨西哥，以及泰國、土耳其等80個開發中國家。

川普的策略則是以中國為主，企圖組成圍堵中國的鋼鐵同盟。目前歐盟、加拿大、韓國等七國已獲赦免，等於輸美的前五名都不在制裁之列。

目前，加拿大、墨西哥與韓國都在重新商議自貿協定的階段：像加拿大總理特魯多已表示將配合美國，防止他國廉價鋼鐵借道加拿大輸入美國；韓國已完成協議修訂談判，公布將自行限制鋼鐵輸出美國，雖無疑是技術性貿易壁壘措施，但仍在韓國可忍受範圍內，同時韓國也開放汽車市場來換取鋼鐵免稅；日本則宣布將對中國、韓國部分鋼鐵製品徵稅，一方面是防止無法輸美的中、韓鋼鐵流入，一方面也希望藉此向美國表態，希望能進入豁免名單。關稅不啻是壓制對手的重量級武器，川普政府可謂取得初勝。

至於歐盟就比較複雜，是否能再列入豁免清單在所難言。可能是因為歐中雙方依存度較美中更高，歐盟不欲與中國對抗，也因為歐盟強調貿易爭端依國際法處理，並沒有與中國互別苗頭的打算，雙方關係相對平和。但這並不符美國的期望，據稱美國貿易代表萊特希澤曾向歐盟提出赦免關稅的條件，包括限制出口數量、在WTO與G20全球鋼鐵論壇與美國合作等，但梅克爾仍堅持與中國合作，並在近期與習近平通話，確認兩國將依循論壇結論減產。

其他歐盟領袖，如馬克宏、容克等，都已堅決表示不受美國威逼，且開出與歐盟損失匹配的臨時關稅清單作為反制，針對特定美國商品下手。例如波旁威士忌、LEVIS牛仔褲到哈雷戴維森機車，這些美國製造的象徵，許多工廠也多位於共和黨大佬的選區，像是威斯康辛州的眾議院議長保羅瑞安、參議院共和黨黨鞭米奇麥康奈爾，意圖藉此施壓川普政府。

這可能會導致川普再回以顏色，陷入以牙還牙的惡性循環，也是雙方最不樂見的結局。對美國來說，關稅只是手段並非目的，短期可藉關稅減少數量，但會嚴重破壞美歐關係，不利日後組成鋼鐵同盟。若無法組成，至少也要歐盟降低輸美數量。

對歐盟來說，壓力更大。歐盟不只是世界排名第五的鋼鐵輸出國（2016數據），也是排名第一的進口國。若無法與美國達成協議，勢將嚴重影響歐盟各國，特別是德國鋼鐵工業，且由於美國對其他國家徵稅，來自土耳其、中國等地的廉價鋼鐵，可能會淹沒歐盟市場。對此，歐盟將啟動WTO允許的保障措施（Safeguard），臨時性地阻擋他國鋼鐵轉移入歐，但最終還是得與美國商量解決方案。

倘若歐盟無法與美國達成共識，執意要透過國際仲裁解決，那就會進入美國設定的下一個戰場，也就是多邊體系的最後堡壘WTO。美國一直希望能藉機改造WTO，這需要歐盟等大國的協助，若雙方以對抗取代合作，內戰必定導致兩敗俱傷，且會將各國捲入。更重要的是，仲裁結果還可能動搖WTO基礎，讓世界更為失序，這恐怕也在川普政府的盤算之中。

——（接續下篇／川普的鋼之鍊金術（下）：被架空的WTO黃昏？）