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【政策法規】水患治理特別條例(95.01.13立法院通過最新法案)

【政策法規】石門水庫及其集水區整治特別條例(95.01.13立法院通過最新法案)

真的需要八年八百億才能治水嗎？南部612水患各縣市排水工程經費及地盤下陷一覽表(86~93年)

無水資源建設 自來水怎自來

張炎銘／水利署簡任工程司（台中市）

立法院通過「水患治理特別條例」及「石門水庫及其集水區整治特別條例」，個人欣慰兩法案的通過，讓政府有做事的經費，但若民眾因此認為，從此將不會淹水、不會缺水，將是「錯誤的期待」。

水患治理特別條例針對的是排水不良而造成淹水，尤其是農田排水、市區排水跟縣市區域排水範圍。該計畫完成後，當然能夠降低區域內淹水損失，提高當地居民生活品質。計畫經費乍看之下不少，但分散到全國，再分為數年，經費又包括徵收土地費用，顯然其範圍是局部的。台灣西南沿海一帶地層下陷嚴重的事實並未改變，若遇上豪大雨及暴潮，則沿海低漥地區淹水仍將是必然。

石門水庫及其集水區整治特別條例，是因桃園缺水而催生的特例，但全台灣高缺水風險地區非僅桃園，新竹、台中、高雄等地區都亟需相關水資源開發。但環保意識高漲，部分環保人士不但在水資源開發案環評審查時封殺新計畫（例如麥寮人工湖），甚至連以前環評通過的計畫也持續杯葛（例如曾文越引、湖山水庫、高屏大湖）。

其實水利人員也知道環保重要，但開發一定會影響環境，只要有相關保育計畫並落實保育措施，將環境影響降至最低，權衡輕重後，水資源開發仍不能不做。現在，傳統的在槽水庫已沒人敢再提，但離槽的湖山水庫、天花湖水庫，甚至沒有集水區、沒有淤積問題、不會潰壩的高屏大湖，也受到阻礙，難道台灣從此不需要再增加用水？沒有了水資源建設，自來水還能「自來」？

兩個條例已通過，工作正要開始，期待大眾明白台灣的水文條件與災害的難以避免，若仍持續超抽地下水，淹水將仍是照舊；而國家要經濟發展、民眾若只想要有廉價自來水，又不能落實節流開源，則缺水也只是換個地區、遲早而已。

【2006/01/15 聯合報】  ＠ http://udn.com 

堤防越蓋越高 台灣真是「堡」島

高正忠／交大環工所教授（新竹市）

立法院通過一四一○億治水經費，且若干項目將減化環評，讓人震驚，更感嘆政治人物的破壞力如此之大。之前八年八百億被批計畫粗糙，但立法院少數人居然如此「專業」，可以在密室中不到幾個小時就討論出這麼「有效」的計畫。

政府長期不重視環境保護，衍生一大堆問題，如地層下陷、上游水土保持、無節制的開發、排水道淤積阻塞、盜採砂石、海岸後退等，但通常被忽視，更沒有真心去解決，使得水患愈來愈嚴重。更離譜的是有些地方下大雨反而沒水喝，因為水質太混濁，自來水公司無法處理，這已是世界級的笑話。

就算政府想治水，提出的方案多是求速效的鋼筋混凝土堤防工程。想到將有更多或更高醜陋的堤防，就覺得晚上可能又要作噩夢。新建或加高堤防確實是短期內治水最有效的方案，但只能治標，根本的問題若沒解決，必然又會再淹。想到屆時追究的不是現在的決策錯誤，又會再編更多錢蓋更高更堅固的堤防，就覺得恐怖。

土石流及水災，政府經常說是天災，但人禍其實才是最大的原因。地層仍然每年下陷，上游水土保持差，中下游不該開發的洪水平原仍然一再開發，河川到處採砂石，河床降低，排水道淤積或垃圾阻塞，一堆說不完的問題，若僅在下游作鋼筋混凝土工程，不能根本解決問題，水患不會因此就沒有。

我們是海洋國家，也有不少河川，但人民並不親水，因為被一排排的堤防阻隔了；再想想看一千多億的工程將需要多少砂石，河川若會哀號，一定會很痛心，因為不知將要由它們身上挖多少砂石來供這些工程使用；我也為國內的水利專業感慨，居然立法院可以不需要水利專家集思廣益，就能提出經費這麼龐大的治水方案。

萬里長城已是古蹟，若我們只想建新的堤防長城防水患，以後「台灣寶島」恐將改名為「台灣堡島」。

【2006/01/15 聯合報】  ＠ http://udn.com

新聞眼》切段發包 朝野密室分贓

記者 何明國

昨天是立法院最燦爛的一天，但也是最黑暗的一天。值得稱道的是，朝野黨團不需表決即無異議通過法院組織法修正案，成立專辦重大貪瀆及舞弊案的特偵組，以及賦予檢察官不受政治干擾的保障，終於給人民引領企盼政治清明的願景。

但是，不到幾個小時，朝野黨團闢室密商，在臨休會前的最後一刻，通過規模高達一千一百六十億元的水患治理特別條例，給人朝野大分贓的疑慮。

政府一直在治水，之前的五年五千億擴大工程特別預算，有一部分就是在治水。但是，這些治水工程，除了主工程因金額較大無法規避採購法外，七成以上的工程、半數以上的預算，都是切段分割發包，工程金額都在一百萬以下，不用公開招標，成了綁樁、圖利的天堂。然而，一條河被切割成無數個百萬元以下工程，分別發包出去，如何能達成治水效果？

行政院剛提出八年八百億治水預算時，國親立委大批特批，指無細部計畫，不可能有效益，只是在花錢綁樁。沒想到，昨天朝野卻密室協商，加碼至一千一百六十億元，若說其中無不可告人之處，誰能信？

法案清倉》治水1410億三讀 唯一加碼法案

記者尚毅夫／台北報導

立法院昨天三讀通過水患治理特別條例及石門水庫及其集水區整治特別條例，兩案治水總經費高達一千四百一十億元，其中七百億元納入五年五千億擴大公共工程預算，七百一十億元則以舉債等方式籌措，舉債不受公共債務法舉債額度限制。

水患治理條例規定，由中央執行水患治理事宜，以上中下游治理方式處理，經費為八年新台幣一千一百六十億元，比行政院長謝長廷原提出的八年八百億元，暴增三百一十六億元；立法院對行政院所提出的法案「大加碼」。

增加的三百一十六億部分，兩百億元用於改善農田水利系統及雨水下水道等，一百一十六億元則用於原住民地區防洪經費。

立法院還通過兩項附帶決議，其中關係到治水須進行環境影響評估者，決議兩年內進行者免進行第一階段、第二階段環評，三年內進行者不必進行第二階段環評；但每年須向立法院報告治水及環評執行情況。

另一項附帶決議，由擴大公共建設投資的五年五千億元預算支應部分，整治石門水庫的一百廿億元，必須優先運用於治山防洪工程；治理水患所需則優先提撥一百六十億元投入治山防洪工程。

【2006/01/14 聯合報】  ＠ http://udn.com 

 2006.01.14　 中國時報 
800億→1410億 治水條例 變相肉桶分肥
陳嘉宏、呂理德/分析報導

    立法院會最後一天，八年八百億與石門水庫兩大治水條例意外闖關三讀！這個被朝野立委形容為「保命法案」的特別條例，事實上，卻紊亂預算法制，以綁樁分贓為取向，十足的肉桶分肥法案。可說是集幾年來立法與預算編製惡例之大成，早已失去水患治理的嚴謹性。

    新條例變更了原行政院版本中的執行機關與立法目的，從原本中央機關主管、地方執行的模式，改為中央主管、中央各部會執行的模式，地方縣市政府淪為受委託單位。以地方人力物力之匱乏，這樣的改變，固有中央強勢貫徹治水的用意，當然也讓朝野立委「就近看管」預算編列與執行方式。以立院目前生態來看，更可能淪為方便就地分贓。

    事實上，這套特別條例，還沒經過行政單位精算，就「算」出治山防洪要一百六十億，以及五十億的下水道經費，當然與朝野立委「提供資訊」有關。

    新條例也改變了特別條例的立法目的，將原本的水患治理擴及到區域排水、農田排水、雨水下水道及治山防洪的水土保持。農田水利用以擺平農業縣立委，雨水下水道用以分封給都市立委，治山防洪預算用來擺平原住民立委及無盟；所有的立委與黨團雨露均霑，當然成為一部縱橫立法院、所向無敵的綁樁法案。

    這樣的結果用「先射箭再畫靶」來形容一點都不為過，必然箭箭射中紅心。不過這個紅心是立委諸公們所要的紅心，是否能治水倒是其次了。

    台灣水的問題，並不全然是地區性的問題，也與全球氣候變遷有相當大的關連。過去一場雨頂多是四、五百毫米，但現在一場雨動輒上千毫米。目前國際間治水的新思維是：工程與非工程治水雙管齊下，由整體國土利用角度，不與天爭，不與水爭，趨吉避凶，與大自然和諧共處。但現階段的台灣治水卻完全只見興建抽水站與堤防。即使在地層下陷地區，也還是同樣的思維，未見對如何禁抽地下水問題，提出根本解決之道。這樣的治水，非但與世界潮流背道而馳，想要揮別水患也有困難。

    行政部門計畫有問題，立法院預算審查更有問題。憲法明定，「不得為增加支出之議」，不過，從前年將五百億的擴大公共支出特別預算增加到五百八十四億開始，立法院以特別立法，加碼行政院預算的作法已成常態。國會將行政部門的預算越審越多，簡直成了民主奇譚。朝野競相慷國庫之慨，難保治水不成，又重現重大公共建設浪費的窘境。

2006.01.14　 中國時報 
治水條例 選後水到渠成 水為財？環團：台灣災難元年
范姜泰基、高有智、林倖妃/台北報導

    藍綠嚴重對峙的水患治理特別條例，昨天趕在立法院休會前三讀通過，總經費從八年八百億元暴增至一千一百六十億元；此外院會也連帶通過石門水庫及集水區整治特別條例，將以六年時間斥資二百五十億元進行上游整治工程，總計立法院休會前最後一天通過一千四百一十億元的特別預算案。

    對此，環保團體嚴厲抨擊治水沒有規畫，只是製造災難的開始，根本是政治分贓，是政商交相牟利的結果。二○○六年也成為台灣災難元年。

    工程拆成小包 規避環評

    行政院國家永續發展委員會委員林聖崇強調，現在國家重大工程多採用將大包拆成小包的做法，藉以規避環境影響評估，上千億元的預算通過看不出治水效果，貿然通過根本就是錯誤的開始。

    根據通過的條文，水患治理條例經費來源區分為兩方面，其中一半五百八十億元得以舉借債務或出售政府持有事業股份辦理，不受公債法每年度舉債額度限制；其餘五百八十億元則由五年五千億元之擴大公共建設投資特別預算中支應；在各縣市分配金額方面，以雲林縣超過八十二億元居全台各縣市之冠，宜蘭、彰化、台南等縣也超過七十億元。

    兩年免環評 最後遭刪除

    朝野劇烈拉扯的環評問題，昨日仍是協商場合的焦點議題。本周二協商結果明訂該條例施行日起兩年得免依環境影響評估法辦理環評，但台聯、無盟與民進黨協商代表認為為了避免地方「假發包、真斂財」，必須刪除該項條文，亦即以該條例進行的水患治理工程也必須完全受環評法規範，在獲得部分國民黨立委同意下最後通過該項協商結論。

    該計畫原定分八年編列一千一百六十億元，其中原始計畫中的經濟部主管部分八百億元（包括工程費五百七十四億元、用地費二百零六億元、規劃費二十億元），之後，立法院朝野協商外加部分則包括內政部主管部分六十億元、農委會負責農田排水五十五億元、上游坡地水土保持八十五億元、原住民地區水土保持一百六十億元等三百億元等項。

    根據經濟部研究，該計畫預期效益可以降低約五百平方公里高淹水潛勢地區之水患問題、防洪設施完成率可提升至六十％以上、可保護約二百五十萬人免受水患威脅、每年減少約一百二十億元以上之水患損失。

    此外在國民黨立委林正峰與水利署配合下，立法院也在通過水患治理特別條例之後，連帶通過石門水庫及其集水區整治特別條例，在桃園、新竹、宜蘭、台北等縣進行水源整治，其目的在確保石門水庫營運功能，有效提升其供水功能，保障民眾用水權益，確保集水區環境整治與復育。

2006.01.14　 中國時報
掌握治水預算權 王金平成大贏家
高有智/新聞幕後

    立法院昨天一口氣通過歷年罕見的兩大治水法案，大方送出一千四百億元。治水條例的闖關通過，關鍵就在治水經費收歸中央統籌，立委見機不可失，爭相加碼。水漲船高下，一路長驅直入，趕在本會期最後一天順勢過關。

    行政院長謝長廷過去雖多次以不信任案相逼，要求立院通過治水條列。但此次這一大筆錢過關，功勞可能要算到立院院長王金平頭上。他耐心協調，又老練的想出財源，讓中央掌管一千多億的治水預算，形同送給每位選區立委一份大禮。一位立委就說，馬英九三合一大勝，拿下多數縣市，但是王金平卻掌握治水預算控制權，到頭來，藍營立委或縣市長要買的是王金平的帳，不見得買馬英九的帳，王金平可說是此案的大贏家。

    其實，提案將治水執行權回歸中央的，是民進黨台北市立委鄭運鵬。鄭運鵬表示，謝揆之所以要提出特別條例，就是鑑於過去縣市長治水無能，因此有意由中央統管，但經濟部及水利署都還維持舊思維，才會提出由縣市長統籌的版本。鄭運鵬表示，各縣市負責水利人士加起來不過六百四十一人，相對的，經濟部水利署則有一千三百三十人，地方縣市無人，要如何執行運算，還不如讓有專業又有人的水利署執行。

    鄭運鵬提案考慮謝揆，其他地方型的朝野立委則是將計就計。因為，二○○七年單一選區選制開始，立委急須政績。尤其，屆時工程發包，有辦法的立委還要分一杯羹，現在他們可以就近看管預算，當然是「正中下懷」。

    這也是三合一選前互不相讓的治水預算，選後卻能展露曙光的結構性因素。國民黨大勝拉抬藍軍氣勢，朝野緊繃態勢頓時化解，立委此時無不摩拳擦掌，努力爭取地方的治水預算，選前尷尬沈寂的藍軍立委，也紛紛發言爭取擴增預算，甚至喊出治水不設上限。

    朝野協商過程中，原住民立委高金素梅爭取原住民地區水土保持一百六十億元；農業縣市立委張碩文、洪玉欽、白添枝等人也呼籲關注農田水路等治水問題，增加農田排水五十五億元；都市區立委包括羅世雄等人則為下水道工程請命。

    治水條例審查，一場預算爭奪戰已經展開。一位南部的立委更不諱言地就在協商中直指著官員說：「你們有些治水預算列在九十七年度，到時候，我都早就選完了，你們要我怎麼辦？」硬是要求水利署也調整計畫重編預算。

    趕在立法院會最後一天，治水條例闖關在即，儘管原先未排入協商，只好趕緊搶搭石門水庫治水案的便車，兩案互綁，恰巧利用高金素梅與國民黨立委林正峰爭取兩百五十億元的石門水庫治水案，綠營也順此力道將治水條例排上協商桌。

2006.01.13　 中國時報 
預算權還給人民
賴幸媛

    九十五年的中央政府總預算審查已經完工，在立法院把關的過程中，立委及各黨團共提出超過二千三百件的預算案，創歷年之最，院方聲稱刪減了四百億，也創十年新高。究其實，不過是總預算的百分之二點五；若扣掉軍購部分，則刪減額與去年相差無幾。兩百多位立委，花了三個月的時間審查，結果交出這樣「九牛拔一毛」的成績單，殊難令人滿意。

    匡正行政部門的施政方向，並合理分配預算資源，本是國會審議預算的宗旨。遺憾的是，立法院雖然逐漸擺脫了「行政院立法局」的汙名，惟其預算審議品質依然遭人詬病，諸如立委在委員會裡無法秉持專業審查原則，淪為菜市場式的任意喊價；朝野協商的決策機制方便了各方利益交換；人情瀰漫而導致撤案妥協大量發生。如此這般，立法院雖然預算審議大權在握，但是否真正將稅金用在納稅人所需的刀口上？究竟為人民杜絕了多少浮濫？實在不無疑問。

    這些預算政治的積弊何嘗不是凸顯了納稅公民在代議體制下的無力！「納稅者應有代表」的民主原則發韌於一七七六年美國獨立革命，時至今日，隨著普選制度的落實，納稅人對代議制愈來愈不滿，只因為民意民瘼被「低度代表」，甚至被取代了。例如位居主流的大黨除了在競選期間與選民有所接觸外，其他時間多處在自我封閉的官僚組織中；另一方面，縱使小黨較有能力為邊緣性的群體利益代言，但懼於寡不敵眾，未待表決，即圖謀妥協，以免全輸。換句話說，納稅公民雖然有了選舉權，選出了政黨、政治人物，其代議能力卻愈來愈薄弱。豈不見到，歐美先進國家的選民日益放棄投票，甚至採取抗稅行動，與其說是政治冷感，毋寧是對代議制的厭離。

    這種厭離心充其量只暴露了代議政治的病灶，無助於民主正當性的重建；顯然，代議民主迄今仍缺乏自我矯治的能力，唯一可行之道便是擴大議會外的納稅公民參與，讓預算能夠真正取、用於民。

    「參與預算制」（participatory budgeting）便是對針對上述困局應運而生，這項嶄新實驗始於巴西愉港市，自一九九○年代起運作，證明讓民眾參與到預算過程確實可行，行之有效，成果斐然。愉港市民透過反覆討論，陳列預算支出清單，讓有限的資源優先滿足了柏油路鋪設、自來水供應等民生設施，杜絕了類如「蚊子館」的浪費。此外，許多研究還指出市政府的稅收呈現了顯著成長，理由很簡單，納稅人一旦認為政府傾聽他們的聲音，並依據其偏好順序籌編預算，當然就樂於善盡繳稅義務，使得實惠可期的公共服務進一步擴大，形成了良性循環的公共治理。

    這項「參與預算制」近年來從拉丁美洲開枝散葉到北美與歐洲，參與的層次也從原先的地方提升到中央政府。在此一傳播學習的過程裡，不同的國家與城市發展出不同的面貌，未必完全複製愉港模型，可以肯定的是，這股由下而上的預算參與運動已經蔚然成風。例如愈來愈有影響力的「世界社會論壇」就是誕生於愉港，對「參與預算制」大力提倡，認為是對抗新自由主義的制度創新，尤有甚者，晚近連主流的世界銀行與聯合國經由實證研究也發現，「參與預算制」確實是一種可以兼顧發展與扶貧的良好治理機制。

    對台灣而言，參與預算制看似工程浩大、成本難數。殊不知行政部門對立法院進行預算遊說所耗費的人力、物力十分可觀，相較之下，上述考量未免過慮。試看經發會將二度召開，參與人士照例涵括產官學三界，我們只須打破「禮不下庶人」的窠臼，擴大參與面，便可轉化為納稅公民審議年度預算的會議，融合民主發展與經濟發展於一爐，而其耗費成本相信低於現行的方式。

    最後，或許有人不幸言中，參與預算的檯子都搭好了，卻不見民眾踴躍捧場又該如何？對此，一百三十萬的愉港人已經做了經典式的演出：參與預算制第一年，參與者僅得七百八十人，如今超過了十萬人之多。可知，如此喜人的民主參與是來自於完糧納稅不落空。（作者為台聯黨籍立法委員）