中時專欄：李念祖》軍公教年改的憲法觀念挑戰

軍公教年金改革於7月上路了，引起的爭議案件數以萬計，迅速進入行政爭訟程序，不止一個地方自治團體業已發動聲請釋憲。此中究竟涉及了何種憲法觀念的挑戰呢？值得推敲。

不談枝節的題目。此案涉及了極其基本，「公職人員與國家間的基本關係為何？」的憲法問題。數十年來，大法官的解釋在此一領域中不斷追求進步，是否更上層樓，也正面臨考驗。

公職人員與國家之間的關係，固然可因職務需求的不同而生差異，例如憲法關於服役的規定，開啟了國家不問國民意願強制從軍的可能，又如憲法關於審判獨立的規定，提供了法官的特殊身分保障，但是公職人員與國家之間的關係仍有共通的脈絡。

早先通行的理論，是源自歐洲帝國時代威權思想濃重的特別權力關係，認為公務人員與一般人民不同，與國家之間具有特別的權力關係，是政府的內部人員，應完全接受上級命令指揮支配，不能與位於政府機關外部的一般人民一樣對機關主張基本權利。

從解嚴之前，大法官就已透過憲法解釋，開始鬆動包括公務人員在內的各種特別權力關係，容許公務人員對於足以形成或影響其身分關係之得喪變更的事項，對政府機關的違法決定進行爭訟，主張基本權利。

到了民國86年，釋字第433號解釋，大法官如此寫道：「公務員與國家之間係為公法上職務關係，國家對公務員有給予俸給、退休金等照顧其生活及保障其權益之義務，公務員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務。」大法官後來在釋字第717號解釋中，以為調整18趴利息的法律並不違憲，也採取了相同的基調。

大法官沒有明說的是公務員與國家之間是否同時具有契約關係。在破除特別權力關係之後，只用「公法上職務關係」作為替代，不僅為德不卒，且有避重就輕的遺憾。擔任公職雖然是基本人權，但不是義務，國家無權強迫人民擔任文職公務人員，雙方同意才是任職不可或缺的要件。只從國家單方面的任命來構建法律上的職務關係，而竟忽視雙方平等合意的重要，對公務人員的自由意志實欠尊重。

一般社會通念中，少有什麼是「公法上職務關係」的認識，而會理解並認定雙方具有契約關係。年改的爭議中，許多人認為是國家背棄了當初的契約承諾，國家立法不可單方面改變契約條件，道理在此。簡單地說，國家是頭家，公務員是員工，即使人民才是真正的主人，憲法並未、也不該給予人民頭家空白的授權，可以隨時單方立法調整員工的工作待遇條件。

從憲法的原理上說，國家與公務人員之間的關係，應該是一種公法上的雙務契約。不論公務人員任職的動機或目的是否在於穩定的工作與收入，雙方存有的對價關係是，公務人員提供個人的服務，換取進入公職以實現參政的基本權利。契約的內容當然包括一方服從他方合法的任務指派及指揮，但不影響雙方原本具有締結契約關係的平等地位；契約關係存續中，雙方都有義務履行契約條件。只說它是公法上的職務關係而避談契約性質的義務，難以解釋雙方關係的全貌。

如果契約當事人的一方片面改變原已敲定的工作待遇條件，已不僅是溯及既往或違反信賴保護，而是毀棄了雙方的契約約定。如果一方希望單方調整契約內容，至少負有義務能向司法提出證明，因為情事變更，調整契約內容才能符合契約的公平正義，由司法重塑契約內容，而不是只由一方進行修訂即當然可以改變。

公法契約關係是公務人員基本權利的保障基礎，法律不可輕易改變。年改引發的憲法爭議絕非淺顯，關係到社會賴以存立的政治平等關係與權力信用。應該徹底去除的，則還是埋藏在特別權力關係之中，那種一方具有高權而可予取予奪、單方支配的原始設想。從威權走向憲政，從來都不容易，司法超脫既有的觀念束縛與政黨政治糾結，更上層樓，成就未竟之功的時候到了。

（作者為法學教授）