司法院大法官解釋第 676 號
發文單位：司法院
解釋字號：釋 字第 676 號
解釋日期：民國 99 年 04 月 30 日
資料來源：司法院
相關法條：中華民國憲法 第 7、15、23、155、157 條（36.01.01）
中華民國憲法增修條文 第 10 條（94.06.10）
老人福利法 第 22 條（98.07.08）
身心障礙者權益保障法 第 26 條（98.07.08）
全民健康保險法 第 8、10、11、73、86 條（99.01.27）
全民健康保險法 第 21、22 條（90.01.30）
全民健康保險法施行細則 第 41 條（84.08.02）
全民健康保險法施行細則 第 41 條（88.11.18）
全民健康保險法施行細則 第 41 條（91.11.29）
解 釋 文： 中華民國八十四年八月二日修正發布之全民健康保險法施行細則第四
十一條第一項第七款：「無一定雇主或自營作業而參加職業工會……者，
按投保金額分級表第六級起申報。」及八十八年十一月十八日修正發布之
同施行細則同條款：「無一定雇主或自營作業而參加職業工會者，按投保
金額分級表第六級起申報。」之規定（九十一年十一月二十九日修正改列
第四款），與憲法第十五條保障人民財產權、第二十三條法律保留原則，
以及法律授權明確性原則，尚無牴觸。惟於被保險人實際所得未達第六級
時，相關機關自應考量設立適當之機制，合理調降保險費，以符社會保險
制度中量能負擔之公平性及照顧低所得者之互助性，落實國家推行全民健
康保險之憲法意旨，上開規定應本此意旨檢討改進，併予指明。
理 由 書： 國家為謀社會福利，應實施社會保險制度；國家為增進民族健康，應
普遍推行衛生保健事業及公醫制度，憲法第一百五十五條及第一百五十七
條分別定有明文。又憲法增修條文第十條第五項前段規定，國家應推行全
民健康保險。全民健康保險法（下稱全民健保法）採強制納保並課被保險
人繳納保險費之公法上金錢給付義務，並對於不同所得者，收取不同保險
費，以符量能負擔之公平性，為全民健康保險賴以維繫之基礎。惟有關保
險費之計算及額度決定方式之相關法令規定，涉及人民財產權之限制，自
應遵守法律保留、授權明確性原則，迭經本院釋字第四七二號、第四七三
號、第五二四號解釋在案。
全民健保法第八條將「無一定雇主或自營作業而參加職業工會者」，
列屬第二類被保險人，該類人員申報投保金額之等級則依八十四年八月二
日修正發布之全民健保法施行細則第四十一條第一項第七款：「無一定雇
主或自營作業而參加職業工會……者，按投保金額分級表第六級起申報。
」及八十八年十一月十八日修正發布之同施行細則同條款規定：「無一定
雇主或自營作業而參加職業工會者，按投保金額分級表第六級起申報。」
（下稱系爭規定，九十一年十一月二十九日修正改列第四款）按投保金額
之等級，係保險費實際應負擔數額之重要因素，並決定保險費量能負擔之
標準。且系爭規定之適用，關係政府財務公共利益，並涉及人民財產權之
限制，自非純屬技術性或細節性事項，是原則上應以法律明定之。若立法
機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，其授權之內容、目的、
範圍應具體明確，命令之內容並應符合母法授權意旨。至授權條款之明確
程度，不應拘泥於法條所用之文字，而應由法律整體解釋認定，或依其整
體規定所表明之關聯意義為判斷（本院釋字第四二六號、第五三八號解釋
參照）。
全民健保法第八十六條規定：「本法施行細則，由主管機關擬訂，報
行政院核定後發布之。」系爭規定之訂定，固係以此一規定為依據。惟從
全民健保法整體規定所表明之關聯意義上，實係聯結母法第二十一條第一
項規定：「第一類至第三類被保險人之投保金額，由主管機關擬訂分級表
，報請行政院核定之。」（經九十年一月三十日修正公布，修正前原規定
「第一類至第四類」）以及同法第二十二條第二項規定：「第一類及第二
類被保險人為無固定所得者，其投保金額，由該被保險人依投保金額分級
表所定數額自行申報，並由保險人查核；如申報不實，保險人得逕予調整
。」（經九十年一月三十日修正公布，修正前原列第三項，規定相同）該
等規定係以有效辦理全民健康保險為目的，而以類型化方式計算投保金額
為內容與範圍，授權之意尚屬明確。依上開授權，主管機關乃以類型化方
式訂定投保金額分級表，作為被保險人應負擔保險費之計算依據，而系爭
規定鑒於被保險人均係於工作型態上具一定獨立性，工時勞務所得上有不
特定性，衡酌行政效率及被保險人之所得狀況，指定投保金額分級表第六
級為申報下限，尚難謂有違母法授權意旨致牴觸憲法第十五條保障人民財
產權之規定。是系爭規定與憲法第十五條保障人民財產權、第二十三條法
律保留原則，以及法律授權明確性原則，尚無牴觸。
全民健保法係以被保險人經常性所得為計算保險費之基礎，被保險人
依所得高低承擔不同財務責任，於量能負擔下，形成兼具共同分擔健康風
險與社會互助之安全保障制度，故個人投保金額等級之事先指定，應儘量
與實際所得契合。然系爭規定所涉之被保險人職業種類不一，所得又經常
隨社會或個人因素浮動，於其實際所得未達第六級時，仍應按第六級申報
，造成該等本屬低所得之被保險人超額負擔保險費。是相關機關自應考量
設立適當之機制，合理調降保險費，以符社會保險制度中量能負擔之公平
性及照顧低所得者之互助性，落實國家推行全民健康保險之憲法意旨，系
爭規定應本此意旨檢討改進，併予指明。
大法官會議主席 大法官 賴英照
大法官 謝在全
徐璧湖
許宗力
許玉秀
林錫堯
池啟明
李震山
蔡清遊
陳 敏
葉百修
陳春生
陳新民
部分不同意見書 大法官 陳新民
我們能夠負擔得起我們需要的一切；但我們負擔不起我們想要的一切。
美國總統‧小羅斯福
本席對於本號解釋多數意見，認定全民健康保險法施行細則第四十一條第一項第
四款：「無一定雇主或自營作業而參加職業工會者，按投保金額分級表第六級起申報
。」（以下稱系爭規定）之規定，與憲法第十五條保障人民財產權、第二十三條法律
保留原則，以及法律授權明確性原則，尚無牴觸。本席敬表同意。
然而本號解釋多數意見卻在最後又加上一段「但書」之期待：寄望國家「惟於被
保險人實際所得未達第六級時，相關機關自應考量適當之機制，合理調降保險費，以
符社會保險中量能負擔之公平性及照顧低所得之互助性，落實國家推行全民健康保險
法之憲法意旨」。故宣告系爭規定應本此意旨檢討改進。
這種見解顯然肯認目前健保法制未能符合憲法建立全民健康保險法制的意義。然
而究竟憲法增修條文第十條所期待的全民健康保險法制，應當如何實踐？理應由立法
者斟酌國家已有的公、私立醫療資源，國家財源的負擔力…全盤考量，屬於「憲法委
託」的範疇。本號解釋多數意見此項但書雖有體恤處於經濟弱勢之投保人的用心，悲
憫情懷洞見，但卻不無越俎代庖之嫌的「衝擊」到立法者政策形成權限，此雄心壯志
不僅不切實際，且有陳義過高之憾。本席難以贊同。謹就此部分敬提不同意見書，試
抒淺見如下：
一、國家福利政策原則上為立法裁量的範疇
依據憲法增修條文第十條第五款之規定，國家應推行全民健康保險。因此，
建立全民健康保險法制成為我國基本國策，這也是標標準準的「憲法委託」（
Verfassungsauftrag）。立法者接受了憲法的妥託，就負有一定要將之立法實踐
的義務。然而，這個委託的實踐，是在時間上具有「持續性」的特徵；其應貫徹
的內容，不應只侷限立憲者的原本標準，甚至要按照實際立法時候的社會主、客
觀需要，而加以「成長」與「充實」。這是德國憲法學界對於憲法委託的概念，
早已成為的共識（註一）。
尤其是全民健康保險涉及了國家龐大的預算，以及幾乎所有國民都已納入其
保險體系之中，執行醫療服務的公、私立醫療單位成千上百，如何方能提供有效
的醫療服務、國家財政能力足以挹注、如何防止弊端…，都需要立法者仔細思量
，特別是要經過一套龐大且精細的精算程序。此工程之需結合財經、醫療專業智
識及參酌國外先進國家之體制及其成效，方能構思出一整套制度。絕非少數學有
專精的司法人群聚一室，埋首窮究於法學理論與公法原則，即可規範出一個可行
方案。此種「外行的籌畫」，豈不有建築「空中樓閣」的危險性存在？
全民健康保險的體制良善與否攸關每一個國民及其家人的生命健康之福祉，
醫療服務品質是否優良與有效率、保費是否過高或不合理…，都是全國人民切膚
感受之議題。因此，不僅政府，即連全社會都會關注、且監督立法機關有無濫用
或不當行使其政策裁量權。而緊接而來的政治責任，甚至執政權的繼續擁有與否
，都可能因其健保決策之結果而受牽動（註二）。
從而構建出一個最可行的制度，且綜合法律、政治與民意的判斷，都屬於立
法者的形成與裁量判斷之空間。不僅立法貫徹的「期限」，甚至其「妥善度」與
「推測的正確性」，都沒有絕對的標準，亦即不可要求立法者「一步登天」（註
三）。因此立法者的義務即儘量的「量力而為」。
故除非涉及到法治國原則所肯認的基本人權、權力分立外，在貫徹社會（福
利）國理念，立法者在為服務行政（給付行政）的範疇，只要不侵犯平等原則，
立法者恆享有極大的裁量權限。相形之下，釋憲者只能給予最寬鬆審查標準。這
種屬於「司法自制」的一環，也顯示出作為憲法機關之一的大法官，對代表最高
民意機關的立法權，表達最大的尊重。這也符合憲法學上所謂「憲法機關忠誠」
的概念（註四）。
我國大法官對於全民健康保險法合憲性爭議的一貫立場（見本院釋字第四七
二號、第四七三號、第五二四號及第五五○號解釋），也原則上遵循這個方向。
因此，本號解釋文的但書（以及解釋理由書最後一段）要求立法者改進之處
，無疑替憲法委託制度，定下了「若干應行之內容」，即已「侵入」了立法者裁
量權的領域，不僅有違憲法委託的原則，也衝擊到責任政治的體制。
二、系爭規定並不違反平等權
誠然，吾人對於立法者關於國家社會福利政策的裁量權力，應給予最高度的
尊重，而採取寬鬆的審查標準。但此態度並不意味可容許立法裁量出於偏頗的立
場，或造成嚴重不公平的後果（註五）。其中最明顯的是牴觸平等權的問題。
本號解釋多數意見雖然並未明白回應釋憲聲請書所指摘：會計師、律師等自
行執業者，得自行舉證其投保金額，予以降低保費。系爭規定未賦予聲請人此「
反證」之權利，致有違反憲法第七條之平等權云云。然而本號解釋在解釋理由書
第三段之敘述：「…依上開授權，主管機關乃以類型化方式訂定投保金額分級表
，作為被保險人應負擔保險費之計算依據，而系爭規定鑒於被保險人均係於工作
型態上具一定獨立性，工時勞務所得上有不特定性，衡酌行政效率及被保險人之
所得狀況，指定投保金額分級表第六級為申報下限，尚難謂有違母法授權意旨致
牴觸憲法第十五條保障人民財產權之規定。…」，已表明了此規定的立法考量，
如果言之有理，即可作為差別待遇的立法依據。
按平等原則等於立法者有無恣意判斷（恣意禁止原則，Willkurverbot） ，
強調目的與手段必須具有合理關聯性、差別待遇必須要有理智的判斷、且不能違
反比例原則等。系爭規定之所以採取類型化，而為未讓聲請人等享有反證的權利
，主要目的乃是「廣泛查核的不可能性」。按聲請人屬於無固定雇主之職業工人
，其收入並不穩定。至於非薪資所得，更無從查核。茲以計程車司機為例，要如
何查證其每月的收入及其他開銷？是否要派員全月隨車登錄計算？（但莫忘計程
車生意也有大月與小月之分）。對一人的查核即需如此大費周章及所費不貲，又
要如何查核此類型的投保人達二百五十二萬人之多（民國九十八年年底，全國各
行業以職業工會會員身分投保為計）？
大凡立法者制定的政策，尤其是給付性的社會政策，須強調在可行層面。故
系爭規定不援引人數少得多得多，且其所得容易查核（多半採就源扣繳）的律師
、會計師等投保人擁有之反證權利規定，不賦予此為數達二百五十二萬的投保人
行使反證權，乃出於不得已的考量。本件解釋案之聲請人雖主張可「反證」實際
收入來調降保費。本號解釋多數意見雖未對此「舉證降低保費權」是否合憲作出
決定，而只以「調降機制」為回應，顯見並不反對可實行此制。倘設如此，則一
旦人民可舉證調降，則政府必須受理此類案件，且被迫需加派人手進行。即使只
是最形式意義的廣泛查核，恐怕也要延聘眾多人員及耗費龐大的行政經費，勢必
排擠了醫療預算，一定更惡化了健保的財務。另外，兩種投保人之負擔保費級數
，也有（前者）「從高」與（後者）「從低」之差，這更正當化了立法者的決定
。所以聲請書指陳律師或建築師擁有不同權利等之例子，並非其可對比之「比較
類型」（Vergleichgruppe） ，從而作為指摘違反平等權之依據（註六）。而類
型化計算，其追求簡易優點的合憲性，以及對律師、建築師等保費級數的分配，
都已獲得大法官的肯認（本院釋字第四七三號解釋參照）。
另外，由系爭規定在研擬之初所召開多次的協調會可知，這種費率的決定乃
經主管機關、學界及相關職業團體的討論，才獲得了系爭規定內容的共識（註七
）。且系爭規定實施過程，保費的調整每次都經過協商，甚至屢有勞工團體因經
濟景氣不佳而陳情協商而延緩調整之情形出現（註八）。系爭規定並非出自於主
管機關或立法者單方面恣意判斷，而有「民主參與」的程序在焉，更強化了系爭
規定民主正當性的因素（註九）。
三、我國健保法制的特性—柔性、充滿人情味的「臺灣特色」的健保法制
我國立法者遵守憲法基本國策的指示，而構建出的第一代健保法制，也透露
出濃厚的「臺灣特色」。此特色顯現出其具有柔性、人情味的特徵，沒有公權力
與錙銖必較商業色彩。整體而言，我國第一代健保制度是偏向社會主義，而不像
西歐（例如德國）、美國，走的是偏向資本主義與市場經濟的道路（註十）。本
席之所以指出我國健保的特色具有濃厚的「臺灣口味」，可以由下列現象得以見
之：
（一）未實施嚴格的「對價給付之政策」
我國健保制度不斤斤於投保人的實際收入，反映在其對投保人承擔保費額
度義務的規定之上。儘管本院釋字第四七三號解釋中已經指出了全民健康保險
法應當「符合量能負擔之公平性」（釋字第四七三號解釋亦持相同見解），但
本法實施自始迄今，就沒有厲行此一原則。此由現行（民國九十九年三月三十
日）衛生署制定之「全民健康保險投保金額分級表」，只將全國投保人的收入
區分為五十五級（由實際月薪一萬七千二百八十元至最高的十七萬五千六百零
一元以上一級）便可得知。此正如同吳庚大法官在釋字第四七二號解釋協同意
見書所指出的：「我國社會保險制度（公保制度）給付與對待給付之間，沒有
採行『嚴謹對價關係』」。因此保費的高低並沒有真正反應出投保人的實際收
入。及其可負擔的能力。這當然部分因素必須基於查核的困難，但對於其他較
可能查核的投保人，立法者也沒有努力要將納稅的義務與資訊掛勾，以獲得投
保人負擔能力更具體之資訊。這遲至在第二代健保才實施的改革，即可以看出
第一代健保法制的寬鬆色彩，以及漠視保費大幅偏低的事實。
（二）採取強制投保強調的「社會互助」理念
我國健保法第十一條之一規定，採全民強制投保的立法政策。這種類同北
歐（瑞典）的政策，具有強烈的社會主義色彩。按人民可否主張其願意透過自
由市場的保險機制，而拒絕加入強制性質的健保？易言之，強制健保是否侵犯
到人民的自由意志？本院釋字第五二四號及第四七二號解釋則肯定這種強制投
保的合憲性。相形之下，德國則許可高收入的國民，無庸加入國家健保，只要
其有參加其他健康保險，即可免除強制加入的義務。國家只要求每個國人一定
要有健保，不論加入公立或私立保險體系皆可不論。
目前的健保保費偏低，雖然對高所得者並無太大的影響，然而一旦實施第
二代健保後，高所得者承擔保費的比例將更大幅增加。將可預期地可能會產生
新的疑慮：高所得者已經付出更多的所得稅，如今又要付出高比例的健保費。
而其獲得健保給付與其他低保費的投保人，並無品質上差異。此制會否形成同
「健保稅」的雙重課稅，而違反比例原則及財產權保障之原則？自不無可慮。
但至少亦可看出我國健保制度這種「社會協力」的社會主義色彩，富人付出更
多（但自己獲得醫療服務並不更多）的保費來分擔其他較弱勢者之保費負擔。
（三）柔性的健保法制
我國健保法制最具有「臺灣特色」，乃在於柔性與人情味。顯現在前者「
柔性」的部分，可以舉本法對於「以多報少」的查處執法態度，予以說明。
本法第二十二條規定第一類及第二類被保險人應依投保金額分級表所定數
額自行申報，並由保險人查核；如申報不實，保險人得逕予調整。本條文賦予
保險人擁有「逕行調整權」外，本法另外還賦予處罰權。此見諸本法第七十三
條的規定：「有下列情形之一者，除追繳短繳之保險費外，並按其短繳之保險
費金額處以二倍至四倍之罰鍰：一、第一類被保險人之投保單位，將被保險人
投保金額以多報少者。二、第二類、第三類及第六類被保險人，將其投保金額
以多報少者」。
我國實施健保後，「高薪低報」的情形頗為嚴重，特別是在職業工會會員
投保者，情形最為嚴重，甚至統計有高達百分之九十七的被保險人以最低投保
金額投保（註十一）。儘管此現象早為社會所共知，但作為保險人的主管機關
，十五年來卻只有行使「逕行調整權」。以下述的資料即可顯示出來：
┌───┬────────┬─────────────┐
│ 年度 │ 查核單位數 │ 查核人數 │
├───┼────────┼─────────────┤
│ 94 年│ 10 萬 9 千 │ 43 萬 8 千人 │
├───┼────────┼─────────────┤
│ 95 年│ 16 萬 6 千 │ 55 萬 9 千人 │
├───┼────────┼─────────────┤
│ 96 年│ 13 萬 2 千 │ 53 萬 4 千人 │
├───┼────────┼─────────────┤
│ 97 年│ 15 萬 9 千 │ 65 萬 3 千人 │
├───┼────────┼─────────────┤
│ 98 年│ 15 萬 3 千 │ 63 萬 1 千人 │
└───┴────────┴─────────────┘
但是保險人有無依據本法第七十三條的規定行使裁罰權？依本席搜尋我國
行政法院的訴訟資料顯示，並沒有發現任何一例相關的案例。此種現象顯示了
我國健保單位並沒有採取一般公權力式的執法方式，來對於此違反「公平負擔
」原則的違規行為。
至於「人情味」的色彩也可見諸於健保法第十條許可曾加入保險紀錄者，
即使旅居國外，且多年未繳保費，但返國後仍然許可就醫。此制度雖屢受抨擊
，且將於二代健保後加以改正，但也足以顯示我國健保制度未有錙銖必較的心
態。
行文至此，吾人可反思本號解釋的「但書改進」：如果大法官強調要追求
個案正義，無異要求行政機關應當「本於義務的裁量」，來實現被保險人的個
案正義。吾人不禁反思一下：既然投保人可聲請查核是否負擔過高的保費，那
麼保險人是否也應當依職權積極查核？又如發現相反情形，有以高報低時，不
僅應逕行調整外，是否也應厲行本法第七十三條的處罰規定，處以二到四倍的
罰鍰？如果保險人怠於行使此裁罰權，是否有行政怠惰，同時也造成不執法不
公之嫌？
隨著二代健保將使實質的所得與負擔健保費的標準掛勾，易言之，利用納
稅的資訊來決定與健保費率，將會更能使「量能付費」的原則實現。但是否也
意味著主管機關要加強查核及裁罰權限，從而使得我國具有柔性的健保體制，
「質變」得更具有高權性質與嚴厲性質，而喪失其臺灣特色的溫馨性？殊值得
關切！
四、實質正義的追求—擴大免付健保費的認定範圍
本號解釋多數意見認為應設立健保費率往下調整的機制。至於要調降到多少
？弱勢投保人每個月應當只繳納一百、兩百、三百元的健保費用？本號解釋多數
意見也未指明。徒然使健保費率的「下限」形成更不確定的狀態。
本號解釋多數意見若認為聲請人等依現行繳納保費的標準，扣除政府補助的
百分之四十，每人每月繳納五百七十三元都嫌過高（等於法定最低基本工資的一
日收入）（註十二），那麼該聲請人及其家庭理應列入低收入戶（見社會救助法
第四條第一項關於低收入戶的認定），按健保法相關規定（第三十七條、第三十
八條）低收入戶可免繳納健保費。
此外，除了社會救助法外，我國尚有其他法律，例如老人福利法（第二十二
條）、身心障礙權益保障法（第二十六條）等，都有類似規定。因此如果以健保
法與社會救助法等其他相關的社會立法的連結關係而論，力不足以付出目前最低
健保費者，都應當是屬於低收入戶。此時要強調的方向是擴張無庸繳納健保費適
用對象之範圍，而非要貫徹所謂「量能付費」，要求弱勢投保人每個月也要繳個
一、二百元「象徵」性質的保費。試問：這種對健保預算「杯水車薪」的毫末保
費，有何意義可言？
故本席主張：吾人應當重視此兩類法律間應當有「無縫接軌」的結合！實務
上投保人為何還會產生繳納不出健保費的問題？撇開虛偽陳述不談，問題將出在
對於社會救助法實踐層面上的僵硬與官僚主義，使得真正應當列入低收入戶而免
納健保費用者，不能享受這兩類法律的良法美意（註十三）。惜乎本號解釋多數
意見未能針對此，釜底抽薪地宣告社會救助法等相關法規及主管機關，應朝此方
向努力尋求改進之方。
五、結論：勿為不可行之建議—本院釋字第四○○號的殷鑑不遠
本號解釋多數意見顯然未能清楚、且深刻體諒主管機關廣泛執行查核的無力
感，而獨鐘於個人正義的「小正義」之實踐。也忽視了根本上應當擴大免付保費
的適用對象，且如果真正落實個案的調降弱勢的被保險人之繳費義務，國家無疑
要設立龐大的查核人力，光是其人事及運作成本，就是一筆龐大的支出。這也是
系爭規定所已經預想到的「實施夢魘」！而在現實的查證上，尤其是對於「沒有
收入」或是「未達一定數額之收入」的屬於消極事實，查核人員根本無法確實掌
握。因此，要滿足人民事事個案正義之期待，來要求國家調整其費率，基本上是
一個「不可實現的夢」（An Impossible Dream） 。此「檢討改進」之議，不僅
目前第一代健保不可行，即使即將實施第二代健保，恐怕也無法實踐，故本號解
釋多數意見的「但書」，雖然以最輕微的「警告性裁判」—檢討改進，期待立法
者幡然改正，但所開出的藥方，彷彿「東海龍王角」般的不可得（註十四）。那
麼徒然只有減損大法官解釋的權威性。
本席不禁想起本院當年在作出釋字第四○○號解釋時，前輩大法官滿懷理想
與壯志，要求「因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原來功能者，應隨
時檢討並予以廢止」，然而這個在整整十五年前（民國八十五年四月十二日）作
出的解釋，迄今實現者幾希？悲觀論者且都認為該號解釋幾乎無「一成」實踐之
可能（註十五）。
如今我國百分之九十九的國民，都已經納入全民健保之中。不當家者，尚不
知當家之難！如同一個廚房要端出滿足二千三百萬份人口味各異的料理，這豈有
可能？而且巧婦難無米之炊，為多方滿足，試問財源何在（註十六）？
如果堅持要以「小正義」來調整「大正義」，那將真正是會喪失正義。我們
是否當要求：那「小正義」或「個案正義」應當為「大正義」讓出一步（註十七
）？
至此，本席猶記得美國小羅斯福總統—美國歷年來最有改革企圖心，也是將
美國經濟體制脫胎換骨的大政治家—，在一九三五年對美國退伍軍人協會所做的
演講中，提到國家對於人民提供的福利，尤其是對退伍軍人的照顧等議題，講出
了一句意味深長的話：
我們能夠負擔得起我們需要的一切；但我們負擔不起我們想要的一切。
好一句「需要的一切」與「想要的一切」！這兩者的差異當然便是「實境與
幻境」的差別（註十八）。
我國健保的創議乃政府當時（民國七十五年）國民所得才只有三千七百六十
五美元，即痛下決心所作的政策。本來預計在十五年後（二○○○年）才實施。
但長達十年的努力，終於提早在民國八十四年完成立法程序，並開始實施，其時
國民所得也不過一萬二千九百一十八元。經過十五年的實施經驗，儘管此制度不
能盡善盡美，但以世界最富裕國家而言，以國民所得不滿一萬七千美元的我國，
排名世界還排不進前三十名以內（去年排行第三十六名）。但健保的成效舉世共
睹，不僅保費低廉（註十九），連諾貝爾經濟學得主美國克魯曼教授都稱讚我國
健保為「世界第一」（註二十），吾人雖不可自滿，但也可足見立法者判斷與努
力，並沒有走上歧路。這種具備「臺灣特色」人情味、溫和與柔性之健保法制，
理應獲得肯定的掌聲！吾人何庸吝惜給予之？
因此，本席願意假借小羅斯福總統的雋永名言，為本號解釋多數意見之但書
附記一個旁註也！
註一：P.Lerche, Das Bundesverfassungsgericht und die Verfassungsdirektiven
zu den "nicht erfullten Gesetzgebungsauftragen" AoR 90, S.93；F.
Ermacora, Der verfassungsrechtliche Gesetzesvorbehalt, DOV, 1960, S.
564 ，可參見：陳新民，論憲法委託之理論，憲法基本權利之基本理論，上冊
，元照出版社，二○○二年五版二刷，第八十九頁。
註二：猶記得本法制定之初，各方版本便已遭受到媒體的普遍批評，立法院外工運與
社運團體群聚，即可知其受到社會的重視。參見：郭明政，健康保險制度及其
法律規範，參閱氏著：社會安全制度與社會法，一九九七年，第一三五頁以下
。
註三：這也是德國名學者 E.Wienholtz 的見解，同時，也為德國聯邦憲法法院許多
判決所採納，見 E.Wienholtz, normative Verfassung und Gesetzgebung,
Die Verwirklichung von Gesetzgebungsauftragen des Bonner
Grundgesetzes, 1968, S.93.參見陳新民，前揭文，第七十六頁以下。
註四：德國憲法學上曾經有所謂的「憲法機關忠誠」的概念，即是要求釋憲機關對於
立法機關的判斷，給予最大的尊重。關於此概念可參見：陳新民，憲政僵局的
解決模式—兼評機關忠誠的概念，刊載拙著：法治國家原則之檢驗，元照出版
社，二○○七年，第三頁以下。
註五：可參見：孫迺翊，跨體系的平等—以我國社會保險被保險人之分配及其權利內
涵之差異為例，第七屆憲法解釋之理論與實務，中央研究院法律學研究所籌備
處，民國九十八年十二月，第一五五、一六六頁。
註六：陳愛娥，平等原則作為立法形塑社會給付體系的界限—兼評司法院大法官相關
解釋，憲政時代，第三十二卷第三期，二○○七年一月，第二七○—二八○頁
。
註七：可參見：全民健康保險規劃小組第一二五次會議紀錄，民國八十三年九月二十
九日。
註八：例如民國八十六年八月，可參見原因案件所引主管機關的陳述（高雄高等行政
法院九十二年度訴字第一一八四號判決。
註九：系爭規定是本條例中最受矚目的一環，勞工團體且在立法院外組成「放水監督
小組」，緊盯立法院有無圖利雇主之嫌，可說是在全民監督下的產物。德國社
會法權威 Zacher 教授即一再強調社會政策與民主必須緊密相連，見 H.F.
Zacher, Der Sozialstaat als Prozeβ, Zeitschrift fur gesamte
staatswissenschaft, 1978, 134H1, S.4.
註十：Tim Guldimann, Die Grenzen des Wohlfahrtsstaates, Am Beispiel
Schwedens und der Bundesrepubik, 1976, S.38.
註十一：見孫迺翊，前揭文，註十一處。
註十二：以現今法定工資一萬七千二百八十元，除以三十，約五百七十六元。
註十三：論者常指責社會救助法對於低收入戶認定，過於僵硬不切實際，例如：家裡
儘管仍有一些無法耕種或毫無經濟價值的土地，但平日的收入符合低收入的
門檻，即會以「家有恆產」為由，被剔除在低收入戶的範圍之外。俗語云：
救人如救火，凡人不能忍三日之飢。職司社會救助的單位如果不能抱人飢己
飢，人溺己溺的主動精神，而流於官僚與形式化，再多的社會救助法律，也
無法造就一個充滿愛心與祥和的社會。例如我國目前健保均發給 IC 卡，被
保險人如不按時繳納保費，便將被醫療單位拒絕提供醫療救助。此不像德國
低收入戶者可以不必納入健保，而由社會救助單位發給免費醫療憑證，或是
先負擔部分後，嗣後可全額退還，更可以提供低收入戶充分的醫療服務。
註十四：套一句我國民間熟悉黃梅調「梁山伯與祝英台」的唱詞。
註十五：據相當權威的主管機關曾表示：釋字第四○○號解釋公佈後，當時政府如欲
貫徹該號解釋，將要花費將近三年全國總預算，方有可能實踐。因此這是標
準的「歷史共業」，國家最多也只能用象徵性補償，來填補人民這種犧牲。
註十六：就在本號解釋通過前二日（九十九年四月二十七日）各報登刊載政府明年（
民國一百年）稅收短收一千兩百億，就以中央替地方政府負擔勞健保費，便
要多花三百零四億，政府明年預算很難編出。當家之苦，恐怕旁人體會不出
矣！
註十七：這個大正義與小正義的對比本法第十條規定：有一定員工的雇主，必須負擔
百分之六十的健保費用。易言之，將國家應當承擔的健保責任轉嫁到企業雇
主的身上。雇主可否主張景氣已經如此低迷，還要負擔此高額的健保費，有
違公平原則乎？吾人即可以大正義之大義要求雇主承擔此義務也。
註十八：本席也願意將這句話擴張到政治層面：政治家致力於「解民所需」，而政客
則傾心於「投民所好」，倡言於令選民迷惑的「想要的一切」。
註十九：以健保局資料顯示，我國醫療健保每人每年花費九百八十二美元，只有美國
的百分之十五，日本的百分之三十三，而且醫療單位遍佈全國，提供方便有
效的醫療服務。
註二十：見中國時報民國九十八年五月十六日頭版。
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