你相信司法嗎？司法信賴的調查分析

瞿海源

鄭宏仁

中央研究院社會學研究所籌備處

李登輝總統在一九九五年五月二十日就職演說時明白宣示從事司法改革，他說：「為求均衡發展，我們也將致力內政的革新，並以司法、教育、文化與社會重建為重點。司法改革首先強化法治精神，尤其要站在人民的立場，落實司法審判的公平，真正做到法律之前人人平等。法治精神是民主政治的基礎，如果司法審判不能受到人民充分的信賴，民主政治勢必受到嚴重的傷。」其中，總統強調的重心很明顯地擺在加強人民對司法的信賴。這樣的強調可以證實連李總統都對人民不信賴司法有明確的認識。在一九九七年的元旦文告中，李總統再度宣示加速司法改革，他說：「加速司法改革：沒有健全的司法，就沒有穩定的民主政治，更沒有和諧有序的文明社會。我們必須隨著民主的發展、社會經濟的進步，及世界人權思潮的演進，加速改革司法，務使司法體系能有效發揮裁判功能，建立公信地位，成為規範民主多元社會的支柱力量。」在這裡，總統強調建立司法「公信地位」，仍然著眼於提升人民對司法的信賴程度。次年元旦文告，他再一次強調司法改革：「我們必須落實守法守紀的精神。發展了民主，更要強化法治，才能在充分尊重個人自由的環境中追求群體和諧，並且必須貫徹司法改革，強化整頓治安，建立民主而有秩序的文明社會。」這一次總統沒再特別提到人民對司法信賴的問題。但這並不表示司法已獲得人民的信賴，因為司法改革的十分有限。如眾所周知，在一九九九年李登輝總統把司法院施啟揚院長換下來，主要還是在於司法改革並不理想。新任司法院長翁岳生雖然很謙虛地強調繼續施院長的改革政策，但他強烈企圖從事更積極的改革則是很清楚的，而且他非常強調人民對司法的信賴。

在被提名出任司法院長時，翁岳生先生表示，司法要跟著時代步伐走，最重要的是要贏得人民的信賴，這是司法改革的基礎，很遺憾的，過去，司法沒有良好的人民信賴司法傳統，所以，這一代法律人，推動司法改革，比別國的法律人，還要費力、辛苦。在此，翁院長幾乎完全是從人民為主的角度在從事司法改革，比李總統更強調。當然對照李總統就職演說的用語和翁院長的說法，也可以說兩者是相當一致的。

在接受新新聞記者訪問時，翁院長說「這次司法改革重點就是以人民為立場出發，推動「司法為民」的精神，扭轉人民對司法的不信賴感。當然人民對司法信任的程度不高，並非是最近短期的事，但是如何重建民眾對司法的信任就很重要。司法就像是宗教，人民不接受宗教就無法存在，所以外國的法官戴假髮、穿法袍，法院建築有一定的規制，就是希望從外在開始就建立人民的信賴。

蘇永欽根據一九八五年和一九九五年兩次間隔十年的調查，指出「人民始終不信賴法院和法官」「整體司法仍在谷底」，甚至根據調查資料還可以看到「法院經驗強化負面印象」。雖然一九八五年的相關題目是複選題而一九九五年的題目是單選題，在比較上會比較不容易，但是比數相差甚多，尤其是在正面印象上，一九九五年遠低於一九八五年，而在負面印象卻相差較少。在對法官的形象上，一九八五年有百分之六十八的民眾有正面的印象，但到一九九五年，則只有百分之三十三（見表一）。相差這麼大，不全是人民對法官信賴度降低的關係，但確實是在下降。從負面的形象來，從百分之六十降到百分之五十，也降了，但降得顯然沒有那麼多，表示正面形象的惡化是存在的。再就對法院與法律制度的評估而論，由於兩次調查都是用單選的方式，所以比較起來就沒什麼疑義，重要的是也都顯示了惡化的趨勢（見表二）。一九八九年全台民眾相當相信法院公正的只有百分之七，在一九八五年的臺北縣市卻分別為百分之十九和二十三。這樣的惡化是相當驚人的。或許這其中有地區性的差異，因為一九九五年的調查是全台的，而八五年的只是臺北縣市，不過不太可能真的是地區差異。更重要的是，民眾對司法信賴度的惡化情形從聯合報從一九九一年到一九九六年的調查也可以得到證實。

            在聯合報民意調查中心連續五年的調查中，民眾非常信賴法官的比例從一九九一年到一九九六年下降了百分之四，比法官降幅高的有國民黨（-5%）、銀行（-11%）、行政院（-14%）和總統（-15%）。對法官信賴度的惡化情勢也還是在前五名之內。雖然我們也很擔憂總統、行政院、銀行和國民黨變得更讓人不信賴，對國家社的發展很不利，但是即使如此，人民對總統和銀行的信賴度還是高達七成接近八成，而對法官的信賴卻一直在百分之五十五至六十出頭間徘徊。這種情形倒和國民黨和行政院相當相近。對在這裡我們討論的主題是司法，我們就要強調司法公信力不是在改善而是在惡化中。從進一步的統計分析中，我們發現司法信賴度的惡化在統計上是顯著的，即迴歸分析中的常數項一直在增加，也就是說不論受訪者的各種狀況如何，對司法的信賴愈來愈弱。

            對司法的信賴之所以成為問題，也就是造成大家對司法信賴度偏低的原因，乃是由於：文化傳統欠缺法治精神、法制本身不完備、政治干擾法治、教育與傳播媒體的影響、民眾個人及其親友的經驗。這幾個因素影響到個人對司法制度運作的認知，進而對司法信賴做出判斷。

            在上述種種因素當中，民眾個人及其親友的司法經驗是影響對司法信賴度的直接因素，但是真正有實際經驗的並不是那麼多，於是傳言及媒體報導就成了更為主要的影響民眾對司法信賴的機制了。個人的實際經驗和傳言及媒體報導的狀況在近四十年的戒嚴絡統治下，自然就受到政治干預法治的影響。換言之，戒嚴威權性的政治統治是主宰或強力主導法制、教育與傳播媒體、甚至大小文化傳統互動的根本核心力量。

            戒嚴威權體制對法制有直接的破壞，使得法治遭到極為嚴重的扭曲。其間最嚴重的乃是對憲法及憲政民主精神的破壞。基本上，在威權政治時代，不僅為一人繼續統治國家而訂定憲法臨時條款直接破壞憲「法」，又無意實踐憲法所訂定的規範，更據此訂定諸多「動員戡亂時期」違反人權背離公義的所謂法律。其中，尤其對人民基本人權，包括言論結社自由、宗教信仰自由、人身自由等等，幾乎完全因臨時條款而遭到凍結，更因諸多動員戡亂時期法律而受到更有系統的壓制。於是戒嚴三十八年，人民依法而應有之權利被剝奪殆盡。執政者對民主國家應有之基本的法的規範和制度破壞有餘建設不足。這種執掌政權者本身不依法行政，甚至更「違法亂紀」乃是司法制度和運作遭到嚴重破壞和扭曲的最重要因素。這種破壞所造成的後果至今還繼續存在，甚至有些破壞還在繼續進行。

            在戒嚴威權的政治干擾，法本身就不完備。戒嚴的執政當局，以黨乃至個人的威權駕臨於法制之上，訂定和修訂的法律以有利於威權統治為主要依據。國民黨和兩蔣乃至到目前，都在領袖個人和黨的主導下，全面控制立法機構，訂出大量違反基本人權和民主精神的動員戡亂時期的法律。目前這些法律也還沒有因應民主化而進行適當的修訂，這種法律很多，例如人民團體法和集會遊行法都是，而這兩個法律因民間反對而可能在近期內獲得修訂，但仍有許多其他的法律還繼續原封不動。一九九一年取消臨時條款，卻來不及修訂有關法律，只是把「動員戡亂時期」六字真言拿掉而已。法制因此至今都還有很大的缺失。最近由於有些法律確實已不適用，有些違反憲法精神的法律雖也在改，但修訂的速度又不夠快，因為本身不適用，執法機關也都不能去執行，使得法律威信和公信力大為折損。也就造成民眾對法令及其執行的低度信賴。

            臺灣社會變遷快速，法律的訂定與修訂往往相當緩慢，無法因應變遷社會的需求。法律不夠用或不能用，就用大量的行政命令，乃至以官員主意來處理，當然更嚴重的就是公權力機構撒手不管。我們常常聽到政府官員在出了問題時就說沒有法律或法律規定可以處理，進而要求訂法。最典型的就是每當宗教問題出現，官員就說沒法可管，又馬上反射式的要求訂定宗教法。在這種「無法」的狀況下，就使得「非」法橫行，像早期的高速公路遊覽車和現在還大量存在的KTV，以及太多類似現象。當官員們動不動就說沒「法」可以處理問題時，也就在嚴重地打擊司法的權威和公信，是使得人們不信賴法律的原因之一。

            戒嚴威權政權所要訂定的法律它特殊的偏好，有利於威權統治的當局就要去訂或就要去堅持，就大的嚴重的例子來說，懲治叛亂條例是鞏固政權的利器，多少人因此冤死，多少人為此受盡委屈和折磨，但這個條例一直到一九九一年在民間遊行抗議下才廢止，刑法一百條的修正更要拖到第二年。政治干擾法制，也破壞了法治運作。雖然政府高層常常呼籲要加強法治，甚至認為法治比民主還重要，可是破壞法治的卻也正是政府高層。在戒嚴時期政治經常干預司法，直到現在，人民還因此而不信賴司法。檢審系統長期以來受到政治的箝制，造成民眾對檢審系統的不信任。

邱晃泉律師表示，台灣人權促進會接獲許多刑求的案件，大多是關係死刑或無期徒刑的案件，雖一再反映，但都無效，因為筆錄中沒有寫明刑求，當檢察官問警察有沒有刑求時，警方說沒有，檢方就說沒有。因此他有一個疑問：為什麼嫌犯自白一定要向警方自白，而不是向檢察官或法官自白。（中時晚報86年11月22日） 

傳統文化的因素也是促成法治不張，而使得民眾對司法早已失去信心。以大傳統來說，自從西漢武帝獨尊儒術以降，法治的教育幾乎闕如，這是因為儒家重視的是所謂的道德教育。就統治者與被統治者的關係看來，這是在追求哲君、聖王的人治，而非法治。所謂的「為政在人，其人存則政舉，其人亡則政息」， 孟子說：「徒善不足以為政，徒法不足以自行」，荀子則說：「有治人、無治法；故法不獨立，類不能自行，得其人則存，失其人則亡」，在在都說明了法不足恃，能夠徹底解決問題的在於人。以當時的時代背景，這些作法確實是有助於君王的統治。可是法治教育的欠缺，卻沒有隨著時代的進步而被強調，反而一直延伸至近代。

在臺灣，民眾對司法信賴程度低，也可以說是在小傳統中，人民向來就不相信法律是公正的。在通俗的諺語中，不但「有錢判生，無錢判死」是大家耳熟能詳的說法，還有人說「法律千條不如黃金一條」或是「法律千萬條，要用自己撬」。在一九八八年的一項民意調查發現有半數以上的民眾相信「打官司時，只要走後門，送紅包，大概就穩贏不輸了」。最近幾年也流行說「一審死刑、二審無罪」，民間對有關賄選的審判也會說二審就統統無罪了。若追到更古的時候，民間也流行說「衙門八字開，有人無錢莫進來」，或「拿人錢財，與人消災」這類很不信任傳統官府審判的話。