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99年1月》胡念祖--立院美牛大戰的背後
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mioo

2010-01-06 /中國時報 【胡念祖】
為了美國牛肉進口台灣,立法院上演一齣國會大戰行政部門的戲碼。國內輿論多認為係雙方「溝通不足」所致,但筆者卻認為此是行政與國會兩部門長期互不信任的結果,其表徵又可見於外交部依其職權所訂定發布之行政命令「條約及協定處理準則」。

該準則中「刻意」將具我國對外承諾意涵及效力之國際文件區分為條約及協定兩類,大幅限縮必須送立法院審議之國際文件種類,並將「協定」類訂為僅需送立法院「查照」者。此種分類不僅違背了維也納條約法公約第二條第一項第一款對「條約」之定義,更違背司法院大法官會議釋字第三二九號解釋對「條約」之定義及國際書面協定「除經法律授權或事先經立法院同意簽訂,或其內容與國內法律相同者外,亦應送立法院審議」之文字與精神。亦違背公法學者一般的看法:「名稱本身不決定文件之地位,具決定性者在於談判國是否有意使該文件具有(或不具有)法律約束力」。

行政部門吃定國會對極大多數送請查照之法規(行政)命令或國際文件多「無所作為」,而得以逃避國會的監督。行政官員大都有一共同的經驗,那就是國會議員的「不可信任」:一位立委就可阻擋一個法案的通過,專業意見似乎永不敵一、二立委所代表的「民意」(或「利益」);立委又性喜透露機密,以顯示其「參贊機要」之核心地位等。於是,能不修法,就不修法,以免被立委改的更糟;國際文件能不送國會審議就不送,免得多費唇舌。面對行政部門如此之心態,立委則會認為,行政部門不是積極刻意隱瞞事實,就是消極逃避立委問政監督。長久下來,互信實難以建立。

其實,我國國會欠缺如美國參議院「老臣謀國」的制度,整個立法院幾乎都是由任期較短且以各別選區利益為重之地方型議員所組成,少了國家整體利益與國際觀的關照,自然也就難以要求我國立法院能更有水準地審議國際文件,或參與國際事務之事先兩院協商與事後審議監督。

試想,如美牛議定書能依正常法治國家作法,在行政部門洽簽中、英文同等作準文本後,立即送國會審議批准,若國會不過,不是作罷,就是重啟談判,美國又豈能對一個民主國家國會的決定「指手劃腳」呢?美國參議院迄今否決或拒絕審議總統送請審議的重要國際條約(譬如一九八二年聯合國海洋法公約、一九九七年京都議定書等)又豈在少數?行政部門對此種結果,又何須背負「單方毀約」之責?

外交部以一紙行政命令,使得許多涉及人民權利義務之國際文件的法律地位低到如同行政機關訂定之法規(行政)命令一般,只要送立法院「查照」即可施行。今日,立法院以修法之作為對抗行政部門送請「查照」的國際文件,法理上又有何不當之處?

再者,在條約法實踐中,「議定書」一般是用於多邊條約或公約修正、補充或說明的協定,譬如京都議定書之於氣候變化綱要公約。顧名思義,美牛議定書應係一既有條約下的後續修正或補充協定。我行政部門實不可混淆民眾說「議定書」不是條約。行政部門刻意逃避國會審議重要國際文件之權,只會加深雙方之間與民眾對政府的不信任。美國牛肉進口已然如此,涉及兩岸之間的諸多協定、備忘錄或ECFA的「受託處理大陸事務財團法人訂定協議處理準則」又該如何呢?

     (作者為中山大學海洋政策研究中心主任、社會科學院教授)


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99年1月》陸以正:歐巴馬的第一年
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引用文章陸以正:歐巴馬的第一年

歐巴馬就任總統屆滿一周年。這一年裡,美國內則經濟幾近崩潰邊緣,外則阿富汗與巴基斯坦邊境戰火未熄,照命理師的說法,過去這一年他的流年著實不利。

但他也有得意的時候,去年十月九日諾貝爾評審委員會宣布將頒贈和平獎給他,成為任內第一年就獲得如此殊榮的首位美國總統。十二月十日他在斯德哥爾摩接受演說,既有當仁不讓的氣勢,又充分表現自制與謙卑,可稱為經典之作,美國各級學校紛紛拿來作為教材。言為心聲,這也是他就職一年後,民眾支持度仍高於反對程度的原因。CNN的民意調查,擁護與反對之比是五十四比四十四,蓋洛普是四十九比四十六,美聯社最高,有五十六比四十二。

評判他的成敗 為時尚早
一般老百姓如此看歐巴馬第一年的治績,那麼意見領袖呢?《時代雜誌》早在去年十一月底就以專題報導,列舉他所犯的過錯:從對日本天皇鞠躬太深,到他和胡錦濤會晤後開記者會,順從大陸意旨,不答覆問題。但《時代》結論仍說,要評判他的成敗,為時尚早。

美國最能代表統治階層意見的外交關係協會(CFR)去年十二月卅日專門安排了一場訪問,由該會研究部主任林賽(James M. Lindsay),與名記者出身的葛茲曼(Bernard Gwertzman)對談。林賽說,人民對歐巴馬期望太高,但他一上台就遭遇許多現實難題,因此「現實佔了上風」。造成這些期望的原因,包括小布希總統的失敗,與歐巴馬的個人特質,包括膚色、成長過程、教養與所受教育。

重振經濟 最困難的課題
如何重振經濟,無疑是歐巴馬最困難的課題。這一年中,他為搶救華爾街,花掉三兆五千二百億美元,打破史上所有總統的紀錄,比小布希時代幾乎超出一倍;其中兩兆八千億元還是依二千年幣值計算的。因此美國去年預算赤字,竟高達一兆四千億美元。

國際局勢 不能盡如人意
自由派的《新共和(New Republic)》雜誌,去年最後一期把歐巴馬在國內外的成敗收集在一起評論,最為中肯。它說:歐巴馬就職時雄心勃勃,想做的事一籮筐。在國內,他要徹底改造財政經濟,實施全民健保;在國外,他要增兵阿富汗,阻止伊朗製造核武;更重要的是,他要重新塑造美國的國際形象,恢復自由世界領袖的聲望。

問題出在哪裏呢?出於國際局勢的發展不能盡如人意。歐巴馬雖已很務實,決定政策時從不考慮意識形態。但天下事本無絕對是非可言,以中東局勢為例,關鍵在巴基斯坦與阿富汗的邊境全無阻攔,凱達分子可自由出入。此事不解決,反恐戰爭就無法獲勝。

《新共和》的結語是:不只美國人,世界各國人民都期望歐巴馬能再度高舉他競選時動人心魄的理想主義大纛,掀起另一場民主運動風潮。要在阿富汗獲勝,單靠追殺凱達分子是不夠的,必須建設起一個全新的阿富汗,這才是歐巴馬任內第二年面臨的挑戰。(作者為退休外交官) 【2010/01/20 聯合報】

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99年1月》朱雲鵬:讓農業也能享受全球化的果實
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引用文章朱雲鵬:讓農業也能享受全球化的果實
一八九三年在紐約的茶館裡,侍者問客人要點那一種茶,客人如果回答:「福爾摩沙烏龍茶」,可以彰顯其高尚品味和身分。那個時候,台茶是高級品,深獲歐美人士喜愛。如果說對外貿易是「全球化」的開始,那個時候是台灣藉由茶葉成功進軍世界、享受全球化利益的盛世。台茶出口從一八六六年不到廿萬英磅,一路飆到一八九三年的兩千兩百萬英磅,占全部台灣出口的一半。

全球化 台灣19世紀就參與
但那只是開始,台灣作為小型開放經濟,一直積極地參與全球化,從茶到米,到糖,到戰後的輕工業產品,再到重化原料,沒有停過。在過去的廿年,則是由資訊通信產業接棒。不過,不幸地是,在晚近全球化的過程中,農業落後了;傳統以水稻為主的農業部門非但沒有享受到全球化的果實,還受到進口稻米的衝擊。

這種全球化果實分配不均的情況,不只出現在台灣,而是世界的通病。多年前幾位歐洲國家的領袖曾重視這個問題,並呼籲要「擴大贏者圈」,但後來被反恐議題掩蓋過去。在台灣,各界對於市場開放程度的歧異,除涉及兩岸的歷史和政治因素外,應當也有其經濟的背景,就是全球化參與程度的不均。

要讓台灣農業重振雄風,加入全球化的陣容,需要跨部會的合作,讓幾個不同元素同時發揮作用。第一個元素,是農業本身,需改為栽種高附加價值的產品,例如花卉、水果、種苗、有機農業、水產養殖以及其他優質食品的原料。這方面台灣進步得很快,未來應該加強農業生技方面的水準,以更增加競爭力。

有了產品,一定要賣到全球各地,才能享受全球化的果實,所以需要「聯合行銷,進軍世界」作為第二個元素。過去台灣的茶,是由英國首任駐台代表郇和「發掘」,由英商陶德「推銷」到世界的。現在台灣的農產品一樣需要這樣的人才。如同紐西蘭可以藉由提升奇異果的形象而行銷到全世界一樣,台灣也可以針對不同的產品,設立整合行銷公司,而且這應該是由各地農產運銷合作社協同國際行銷公司一起來做。

拚觀光 出口台灣農村文化
第三個元素,是文化和觀光。如同法國銷售酒的同時,也出口文化,吸引觀光客到法國酒莊參觀一樣,台灣產品如果可以成功地行銷到全世界,這些物品的產地就可以搖身一變成為觀光勝地。另以泰國為例,他們的外貿部有計劃地鼓勵商家在全世界設立泰國菜餐廳,同時推銷泰國的飲食、文化、家具、音樂以及藝術品,藉此吸引外人到泰國觀光。

如果以上的元素都能具備,讓台灣的農產品包裝在農村文化的特色中,行銷到世界各地,而且量夠大,台灣的農業企業家或許不僅需要在台灣耕作,還需要到世界其他地方尋找耕作地。這時經濟政策的重點就應當是鼓勵企業將研發、運籌、利潤和上市留在台灣,一如目前對於資訊通信產業的政策。

希望這樣的日子能早日來到。其實不只農業,所有全球化參與程度偏低的產業和個人,都應當獲得適當的幫助,讓他們有機會轉型,進而也分享全球化的果實。如果實在不可能轉型,也應當獲得足夠的社會福利救助。全球化果實分配得愈平均,社會愈容易得到繼續參與全球化的共識。

(作者為中央大學經濟系教授) 【2010/01/05 聯合報】

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99年1月》高希均:台灣把握住這個機會─迎佛里曼來台
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引用文章高希均:台灣把握住這個機會─迎佛里曼來台
拯救地球 大家來比賽

「戰爭」是人類廿世紀的夢魘,「能源危機」則是人類廿一世紀所面臨最大的挑戰。當人對人,宗教對宗教,國對國的戰爭轉移到人類對自然、人對能源、人對子孫的掠奪時,我們產生了新的焦慮:人類是否會有新的覺醒?各國是否會採取共同的新對策?

上個月哥本哈根氣候大會的結局是令人失望的「三頁空洞結論」。這十三天大會是在:全球期望中展開,議程混亂中進行,相互較勁中結束。現場觀察的佛里曼在《紐約時報》專欄中指出:對付氣候變遷有二個基本策略:一是「地球日」策略:各國坦誠地相互合作與協助,但事實上各有盤算難生實效;一是「救地球競賽」,透過市場的價格機制,各自努力,發展乾淨能源。他大聲呼籲美國下定決心在全球乾淨能源競賽中,要如登陸月球一樣地領先。

一日集權 訂綠能政策

身為一位有影響力的三次普立茲新聞獎得主,近年來佛里曼所提倡的「能源節約」與「能源替代」的論點,早已在世界各地引起了熱烈的討論。他向歐巴馬呼籲:美國要以身作則,必須做到:(一)加速發展乾淨燃料;(二)不再是石油輸入國;(三)採取具體措施改善氣候變化。

當他看到美國石油利益團體的龐大勢力,各種替代方案之難以推動,他「天真」指出:讓美國變成「一日中國」—以無比的中央集權來訂定新能源政策,第二天又再變回民主美國。他希望「紅色」中國(Red China)也要變成「綠色」中國(Green China)。他希望中國從追求經濟成長的優先,轉變成追求綠色成長的優先。

綠能革命 你就是關鍵

此刻已沒有人再懷疑台灣必須投入這項綠能革命;而且必須要從自身做起—個人、家庭、社會、機構及整個社會。節能、減碳、徵稅的第一步是控制貪婪、分擔成本。

劉內閣一上任時,就選定了發展能源科技為六大新興產業之一。在《遠見》民調中最得到民眾支持的公共政策就是節約能源的推動。

二○○八年秋,佛里曼出版新著《世界又熱、又平、又擠》,在華府接受「天下文化」專訪,他寫下這段話:「給我在台灣的讀者:這世界變得又熱、又平、又擠。為這樣的世界找出解決之道,是個偉大的機會,需要很多創新。沒有哪個國家比台灣站在更好的位置上,成為綠能革命的領導者。我希望你們能把握這個機會。」

他鼓舞台灣從「資訊科技」(IT:Information Technology)的重要輸出國,努力轉變為「能源科技」(IT:Energy Technology)的輸出國。

他更進一步對台灣有二個重要建議:(一)以台灣的人才、資金、科技與經驗,有很好的機會參加這場「救地球競賽」(Earth Race):把地球變得更乾淨、更綠化、更節能。(二)當兩岸關係已有改善時,雙方應當相互產業合作,台灣利用大陸市場來開發能源科技與產品,「賺世界的錢」。

一月十二日在台北面對三千位聽眾演講時,我們要專心地聽,他會再說什麼?

(作者是遠見雜誌創辦人) 【2010/01/09 聯合報】

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99年1月》朱雲漢-變形民主耗損台灣治理品質
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2010-01-08 /中國時報 【朱雲漢】
台灣很多政治人物在提到香港時,總是流露出一種優越感。在他們眼中「一國兩制」下的香港,在政治發展上完全不能跟台灣相提並論。但是這種優越感只是基於台灣在民主化指標上的領先。如果從寬廣的公共治理角度來做比較,其實台灣在很多重要指標上都不如香港。

世界銀行在過去十多年大力推廣「良好治理」(good governance)的概念。世銀的專家總結過去半個世紀的開發中國家的發展經驗,認為影響經濟與社會發展成敗最重要的因素就是治理品質的好壞。世銀也為推廣這個政策理念,投下大量的人力與經費發展測量治理品質的指標,以及進行各國治理品質的定期評估。世銀專家最後歸納為六個基本指標,分別是公民表達及問責、政治穩定、政府效能、監管品質、法治、反貪汙。其中只有第一個指標直接與民主化程度畫上等號。

根據世銀去年六月分公布的一九九六_二○○八全球治理指標,在六個指標中,二○○八年台灣只有在「公民表達及問責」方面明顯領先香港。台灣在全球的百分位排名為六八.八,也就是說台灣在公民的參與、表達及民主監督上優於全球六八.八%的國家與地區,但全世界二一二個接受評比的國家與地區中,仍有近三一%的國家領先台灣。香港在二○○八年的百分位排名是六○.六,雖然落後於台灣,但兩地的差距沒有一般人想像的大。

在其他五個指標上,香港的排名都大幅領先台灣。在政治穩定方面、台灣是七一.一,香港是八六.八。在政府效能指標上,台灣是七九.一,香港是九五.三。在監管品質上,台灣是八一.六,香港是滿分一○○,也就是在全球居首位。在法治指標上台灣是七三.七,香港是九○.九;在反貪汙方面台灣是七二.九,香港是九四.二。在這五項指標上香港領先台灣的幅度都很可觀,而且都遠大於台灣在「公民表達及問責」項目的領先距離。令人感嘆的是,台灣雖然建立了各種保障公民發聲、參與及民主監督的機制,但是人民並沒有因此而享受「良好治理」的果實。

比較兩地的變化趨勢更令人憂心。世界銀行的指標從一九九六年開始建立,這年正好也是台灣與香港兩地政治發展重要分水嶺。一九九六年台灣舉行第一次總統直選,象徵著台灣完成民主轉型;這年也是英國殖民統治的最後一年,香港回歸中國的前夕。從一九九六年到二○○八年,台灣在六項指標中,有四項明顯退步,有一項(監管品質)原地踏步,只有「公民表達與問責」有小幅的進步。而香港在這段時間,在每一項指標上都有明顯的排名提升,尤其在「政治穩定」與「政府效能」兩項指標上,從落後於台灣變成超前。

為何在台灣民主政治的運作反而侵蝕了治理品質?因為民主體制運作的所有重要環節、包括政黨競爭模式、行政權與立法權制衡關係、國會議事運作、新聞媒體的監督、公民社會的動員形態等,都出現嚴重的變形與扭曲。

在台灣,朝野政黨惡鬥與國家認同分裂兩者間複雜的糾葛,導致政治競爭超脫民主常軌,激化社會兩極對立,在政治板塊擠壓下國家行政體系專業倫理流失、公務員士氣低落。半總統制下行政權與立法權爭奪政策制訂權,大趨勢是立法權高漲行政權畏縮,立法委員傾向討好局部利益或甚至是特殊利益,卻不須承擔全局責任,導致國家政策不連貫、財政紀律蕩然無存。國會的議事品質與國會權力不成比例,立法過程草率而粗糙,議事運作違背代議政治原理,少數可以癱瘓議事,議長可以獨斷立法進度。公民社會團體普遍對於政黨政治、民選政治感到疏離,對於公共權威失去信任,單一議題團體單打獨鬥,相互衝突的目標難以妥協、無法統合。惡性競爭引導新聞媒體追逐聳動新聞、刻意誇大對立與衝突、鼓吹民粹論述、媒體的弱智化傾向嚴重壓縮公共政策的理性討論空間。

過去十年,台灣經濟發展在東亞地區節節落後,民眾對民主體制運作普遍不滿,公共治理品質的退化難辭其咎。要提振國際競爭力,必須從矯治變形的民主開始。

     (作者為台灣大學政治學系教授)

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99年1月》王正方:台灣的大老何其多
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陳雲林來台灣,藍營大老爭相邀宴,未果。有關單位以維安為理由,將大老們和縣市長的宴會「併攤」。大老們非常不愉快,這簡直是太不給面子。說:「如此不重人情義理,當年的確是因為大老們破冰,才有兩岸關係的快速進展。」某大老透露,他在湖南、杭州受到海協會的盛情款待,已經講定在陳雲林訪台時,予以回報。遺憾的是陸委會、海基會對兩岸形勢不清楚,更對政黨人士不尊重。

大老破冰? 數百萬台商才是功臣
然後又傳出A咖C咖之說,大老嚴重警告,講這種話會影響兩岸氣氛,甚至於兩岸關係。估計是某官員為平息大老之怒,推崇大老是A咖,何必急著宴請大陸來的C咖?多言必失。

兩岸關係經過十數年政府刻意壓抑,雙邊貿易仍然超過千億美元,舊制度不足以應付新形勢。政黨二次輪替後,海峽局勢有大幅改變,是必然的結果。幾位大老以個人或政黨領袖身分登陸,充其量是傳令兵,為大時代扮演小角色,何其幸運。傳令兵有點功勞,但是又何曾破了那塊冰來?是數百萬台商廿年來,不辭辛苦奮力在彼岸打拚,點滴累積成果,才打造出今日的兩岸關係。

「政壇大老」多,也是台灣獨有的現象。政治生命應該結束或已經結束,但是人還健康的活著,心有不甘,使勁折騰,美其名曰:還要為國家做點事情。於是他的家人、所屬政治團體、周遭的人、甚至整個社會都跟著受罪。主席做過了還有榮譽主席在等著,欲罷不能,奔走兩岸,每次都號稱破冰累累,快成了「剉冰機」了。

當仁不讓? 天王不退自以為大咖
綠營也不遑多讓,大老、天王們充塞門庭,個個當仁不讓,爭著上版面。自美麗島事件以來,卅多年了還是同一批人蹦蹦跳跳的爭取當選。老兵不死、大老不退、我將再起。曾有位天王建議老一輩的應該退出,不久又改了說辭。似乎綠色理念沒有他們這批人,就無法延續了。形成了另一種老賊、萬年國代。有朝一日台灣再度發生政黨輪替,老天王、綠色大老們班師回朝,豈不是又開始一場輪迴?

查,「咖」字源自「卡斯」(Cast),指電影中掛頭牌的明星們。台灣影視界簡稱為大咖、小咖。通常攝製組會送給難搞的大牌演員一句歇後語:大XX(男性象徵也)穿襪子,不是咖(台語;腳也)。能不佩服台灣人的幽默和創意?可見大家對各行各業的A咖、B咖,根本不甩。

講大陸官員是C咖,人家恐怕也不以為忤。對岸不熟悉這類詞彙,他們的官職階級分際嚴謹,和胡主席相比,陳會長當然是C咖,有什麼好爭的?至於台灣的各位仁兄,也不必自己封A、B咖了,都是統戰對象,一旦統戰價值消失,你只是位台胞證的持有者,什麼咖也不是。

台灣有太多人曾做過,或以為做過A咖,打死不退,一輩子就非是A咖不可,這樣活著很累。 (作者為電影導演) 【2010/01/04 聯合報】

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99年1月》洪人傑--醫療專家為何不能說服民眾?
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2010-01-06 /中國時報 【洪人傑】
近日民眾因此對疫苗安全性產生疑慮而出現緩打潮,無論是來自醫療專家與政府官員或是國光公司的保證,都無法免除民眾的疑慮,掌握公共衛生專業知識的醫療權威,與接受疫苗的多數民眾兩者之間在新流感疫苗問題上形成「聾與啞的對話」。為什麼無數的證據和數字都不能讓民眾安心?這是專家與官員最頭痛的問題,問題的癥結不在於那些證據,而在於醫療體系的知識壟斷所造成的不確定性,激起民眾對自己的身體自主性的道德企圖。

醫療專家與衛生署官員的保證主張疫苗安全是基於理性的證據、事實,這種論點經常意味著民眾的緩打潮是一種不理性的情緒反映,一種人云亦云的表現。然而民眾決定不接受疫苗接種真的如此不理性嗎?那些不接種疫苗的民眾都是從眾的結果嗎?

這些壟斷醫療知識及生技產業技術的權威,自然對於統計數字沒有疑慮,但是他們若能換個角度,站在民眾的立場思考,或許可以發現不接種疫苗的邏輯:不接種疫苗有兩個結果,一是未得新流感,那就沒事,算我好運;二是感染新流感,然後送到醫院治療,而此又會有兩個結果:第一是大多數的人經過一段時間治療後會平安康復出院,第二是因為病患本身具有過敏體質或慢性病,造成其他併發症死亡。由此,民眾可以預期,只要我一發燒就趕快篩檢早期治療,或者我沒有過敏體質或慢性疾病,就算得了新流感,也不會死掉。

問題來了,那麼我能不能知道接種疫苗會不會死掉?很抱歉,從衛生署官員、所有的醫療專家到國光公司,沒有人敢保證。因為到目前為止,這些保證只告訴我們新流感疫苗接種後癱瘓或死亡都和疫苗無關,卻沒有告訴我們,到底跟什麼有關?是過敏體質?還是接種者本身的慢性疾病?還是基因?如果連這些醫療權威都不知道,試問民眾對疫苗的信心應該從何而來?

今天民眾緩打疫苗的思考邏輯正如此,是基於理性計算的過程,為了保障自己身體安全的結果。民眾選擇接種疫苗,同樣也是為了保護自己的身體健康,選擇不接種疫苗的動機和理由完全相同,絕非不理性的情緒性反映。而醫療專家與民眾之間「聾與啞的對話」,來自於醫療專家因為壟斷知識而產生的政策盲目;盲目地相信只有統計數字和實驗才是理性的證據,忽略了民眾的思考與決策同樣是基於自身利益的理性思考。

作為行政官員或者對公眾利益有切身影響的專家,任何公共政策的決定都必須考慮集體的道德風險,才不會讓一個可能俾利民生的政策成為人人喊打的過街老鼠。
(作者為紐約州立大學賓漢頓校區社會學博士生)

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