國家衛生研究院為輸入狂牛病護航 - 方總統競選辦公室

開放美國牛肉進口的爭議從四月中以來一直沒有停過，在美國傳出第二起狂牛症病例後達到最高點，衛生署也隨之作出「禁止進口但不需要下架」的決定。在此事件暫告一段落之際，我們想在風險評估(risk assessment)與風險溝通(risk communication)兩事上，從專業和受惠者(誰受惠？)的角度，與大眾共同思考。

衛生署以專業態度作了很嚴謹的風險評估，達成的結論很簡單，台灣進口的美國牛肉風險很小(不曉得有沒有研究過進口果子貍得SARS的風險)。但是這樣的結論，並沒有獲得民眾的全盤信賴。部份媒體提出很多疑點，認為衛生署是在替美國護航，以致該結論的科學根據，都被遺忘忽視。這個過程反映了問題的癥結，不在風險評估，因為爭議焦點很少是質疑風險之小；而是著重於風險溝通不夠清楚。顯然單方面的擇善固執，並沒有令大眾信服，引起應有的迴響與共鳴。

風險溝通要有效果，首先要認同民眾的恐懼是合理的。因為對這種狂牛症的恐懼，光看媒體報導，好像一旦吃了進口的美國牛肉就會得此絕症似的(不小心吃到了，就真的是絕症啊)。民眾因完全不熟悉這種罕見的疾病，而且無法自我掌控其危害度，只能完全仰賴著政府的把關。此時如果政府以關心與愛心，開誠佈公地把複雜的危害風險評估過程透明化，把專業術語口語化，民眾才能充分瞭解事情真相，覺得決策者與自己是站在一起的。

我們日常生活中，充滿著各色各樣的危害風險，我們似乎都以平常心看待，並不大驚小怪。例如過馬路就有潛在風險，吸菸嚼檳榔，也有罹患肺癌、口腔癌的風險，這些風險，我們都習以為常，不過分害怕，不要求「零風險」、「零危害」。因為這些危害，我們認為是可以自我控制的。與這些熟知的危害風險相較之下，進口的美國牛肉可能引起的疾病風險，實在是很低。大眾之所以會要求進口的美國牛肉要達到「零風險」、「零危害」，一方面就是對狂牛症的不熟悉，另一方面就是對「零風險」、「零危害」的不瞭解。本文願藉此機會對這兩方面稍作說明，希望一旦瞭解狂牛症是怎麼回事，並知道「零風險」、「零危害」的代價，那麼對美國牛肉是否可以進口的疑慮，就較能以理性去辨明了。

我們的目標應該是強調「可為社會所接受的風險」 (Socially acceptable risk)，而不是「零風險」 (zero risk)。「零風險」和「零危害」，直覺上是人人想要的目標。但這種目標實際上是可望不可及的。因為所須付出的社會成本非常鉅大，而這種社會成本，將由所有人民共同分擔，所以必須有大家的共識和贊同。若經由有效的風險溝通後，社會達成共識，才能明智地不求「零危害」「零風險」，卻為達到「可接受的風險」而努力。

國人對美國牛肉的安全顧慮，來自於害怕食用到感染狂牛症（牛腦部海棉組織病變，簡稱BSE）的牛肉，在人體會引起極其罕見的變異型庫賈氏症（variant Creutzfeldt-Jacob Disease，簡稱vCJD）。在此應該強調的是，狂牛症是牛的病，不是人的病(這些專家不讀書喔，狂牛症真的會變成人的病)。即使在牛身上，在美國上億的牛隻中迄今也只有兩隻被證實感染了這病。狂牛症是一種很特異的病，牛與牛之間不會直接傳染，牛只有在吃進病牛的肉骨作飼料，而且是吃進夠量時才發病。而在美國，這種回收牛的肉骨作為飼料的作法已在1997年就被禁止了，所以1997年以後的牛肉，理論(理論？實際呢？)上問題已不存在。

我們在此試以哈佛大學風險分析中心所作的評估為參考，探討因食用美國牛肉可能在人體中發病的機率。首先，前面說過，狂牛症之發生，必須有病牛的肉骨為飼料，而且吃進的量須夠大，才會發病。這種以病牛的肉骨製成的飼料有多少呢?美國農業部迄今調查了四十多萬隻牛，沒有一隻病牛。但是這些年來，美國一共發現了兩隻病牛，這是在美國一億多隻牛群內三千四百萬隻肉牛中所發現的，所以以病牛的肉骨製成飼料的可能性為三千四百萬分之二。其次，因為自1997年起已禁止以牛的特殊部位如牛腦等作為牛飼料之用，1997年之禁令後才出生之牛，理論上(又是理論上)不會吃到有感染之飼料。這就是政府為什麼只准進口三十個月以下之牛肉，來避開1997年禁令前有可能吃到有夾雜病牛肉骨粉的老牛。1997年之禁令後，理論上牛是不會吃到有感染之飼料的，但考慮到人為的疏失，不能完全免除，所以分析上以兩成錯誤去估計。再者，帶有風險的牛的特殊部位，是禁止販賣供人食用的，如再考慮人為的疏失，分析上又以百分之五之錯誤去估算。最後，牛的特殊部位，一旦吃進人體，不是必定會發病，因為有物種之不同，估計在人體內最高只有十分之一的發病機會。上述的可能性一個一個相乘後，如附表所示，所得之機率，便是非常的小，遠低於百萬分之一(我已經證明你們實際上用錯公式)。

食用美國牛肉染患變異型庫賈氏症的風險，遠低於百萬分之一，是屬於「微乎其微｣的風險(de minimus risk)－－就像「被雷擊中｣的機率一樣低。科學上認為，想去再降低這種「微乎其微｣的風險，是沒有實質意義的。在資源有限的今天，我們日常生活中，有很多重大的危害等著我們去致力解決，我們卻很不幸地，花費太多的精力和資源在一項科學上意義微小的風險上。如今與其爭論是否藉由將美國牛肉下架以進一步降低危害風險(禁止進口就零風險了嘛)，實在應該轉移我們的精力和資源，去解決其他較有意義的問題。所謂「百萬分之一｣的致病風險，不是說在百萬人中一定會有一個人發病，而是說食用美國牛肉的致病率是百萬分之一。某些媒體誤解了風險涵義，推論台灣兩千三百萬人口，即可能將有二三十人因食用美國牛肉而發病的報導，是不正確的。而且附表所計算的致病風險，必須每一條件都要符合，才能成立。如果美國的牛隻監測系統有效運作、病牛的組織確實不再被當作飼料餵食、或美國牛肉的特定高風險部分確實未被進口，則致病風險將更為降低。

我們必須承認，任何事物都有其風險，上述過馬路的風險，吸菸嚼檳榔的風險，罹患肺結核的風險，都可稱為是「可接受的風險｣。對於進口的美國牛肉，到底要作到甚麼程度，才是我們該接受的?是「零風險｣、「零危害｣嗎？如上述，要求達到「零風險｣，要付出甚高於「可接受的風險｣的超額社會成本，這個代價會是多少?包括表面上直接或間接的社會成本，也包括一些隱藏的社會成本，加起來，金額當甚為龐大。試問我們社會是否有共識，願意付出這麼大的代價？試想如果我們想達到車禍的「零風險｣目標，就要禁止所有車輛上馬路行駛，因為有車就有危險，難道這種的社會成本，可為社會所接受嗎？

再強調一次，這次事件不只是風險評估的問題，也是風險溝通的問題。風險溝通並不容易。美國環保署是處理健康風險的先驅者，他們在風險溝通方面，把累積的經驗歸類成七大法則。茲列於此，以供各方參考。