中時電子報-2010-07-01-中國時報 

(為便於讀者閱讀與瞭解，張貼者曾適度改寫) 

　　海基會在陸委會的授權下，和大陸的海協會簽署了《海峽兩岸經濟合作架構協議》(ＥＣＦＡ)與《海峽兩岸智慧財產權保護合作協議》(ＩＰＲ)。

　　兩項協議的正式生效，當然還要完成政府部門的程序。

　　現在各方對於ＥＣＦＡ要經過立法院審議這件事，好像都沒意見，但對於如何審議，則有不同看法，有主張必須逐條審議的，也有主張僅就全案討論表決的。

　　不過，恐怕還是要看法律怎麼說。

　　立法院有關議案審議的程序規定於《立法院職權行使法》，主要見於第２章，基本上即視議案性質，決定要經過幾次讀會。

　　《立法院職權行使法‧第７條》規定得很清楚：「立法院依《憲法‧第６３條》規定所議決之議案，除法律案、預算案應經三讀會議決外，其餘均經二讀會議決之。」同法第８條第２項，則對付委加以規定：「政府機關提出之議案或立法委員提出之法律案，應先送程序委員會，提報院會朗讀標題後，即應交付有關委員會審查。但有出席委員提議，２０人以上連署或附議，經表決通過，得逕付二讀。」

　　不過，筆者不太清楚的是：審查ＥＣＦＡ的讀會要如何進行？

　　依據《立法院職權行使法》第９條到第１２條，都是有關三次讀會的議案，而且大體即參照歐美國會的三次讀會程序，第一次基本上只有啟動審議的功能，通常即迅速付委，第二次則要以委員會提報的審查結果為基礎，逐條討論，第三次讀會的功能則是再次就全案表示意見，並做最後的決定。

　　但是，《立法院職權行使法》沒有對兩次讀會的議案如何進行，做明文規定。因此，在立法院的運作實務上，即按議案的性質，來決定合理的程序。比如：行政院提名通傳會(ＮＣＣ)委員咨請立法院同意，依其性質，即沒有分條逐一審議的問題。

　　但是，也有些議案，性質上和法律案一樣，通常是條文化的。比如：「緊急命令」、「條約案」、等。

　　「緊急命令」既是《憲法》賦予總統的權責，原則上，立法院只能做追認與否的決定。

　　「條約案」則是與其他主權國家合意的結果，也不適合由立法院來逐條審議，只能通案決定是否同意，道理並不難懂。

　　過去，「條約案」往往是先簽再審。雖然，立法院在民國９２年審查我國與巴拿馬的自由貿易協定(ＦＴＡ)時，曾做成附帶決議：要求行政院所屬部會對外簽署協定時，都要先經立法院審查，以強化制衡。但是，仍然未見立院有變動條文內容的先例。

　　由此可見，二讀的議案，或者無從逐條審議，或者性質上就不容許逐條審議，最多只就全案進行討論和決定。因此，《立法院職權行使法》規定只有法律案和預算案要經過三讀，意思已經十分明白。

　　但是，除了法律案和預算案，要經過三讀的唯一例外，就是「修憲案」。

　　大法官曾為「修憲案」需立院三讀，做成第三八一號解釋：《立法院職權行使法‧第１４條》循其所諭法理，明示準用法律案。

　　因此，沒有規定準用《立法院職權行使法‧第１４條》的議案，解釋上自然更不能隨便把二讀變成三讀。

　　所以，我們只剩下一個問題：行政院送到立法院審查的ＥＣＦＡ案，是什麼案？

　　首先，ＥＣＦＡ是兩岸政府通過行政委託所簽訂，用《兩岸條例》的用語，就是中華民國政府和其統治權所不及的大陸地區政府間接簽訂的行政協議，並不是法律或預算案。

　　其次，依據大法官第三二九號解釋*，ＥＣＦＡ當然也不是條約案。

　　而且，在民進黨政府時代修正的《兩岸人民關係條例‧第５條》特別規定：兩岸所簽協議(本文以下稱為「兩岸協議案」)，應視其內容是否涉及「法律之修正或應以法律定之」，決定送立法院「審議」還是「備查」。

　　依據《兩岸人民關係條例‧第５條》的精神，就是要符合《憲法‧第６３條》以及大法官第三二九號解釋闡明的「行政、立法分權原則」，只有在達到「法律保留」的重要性時，才送立法院審議。

　　但是，「兩岸協議案」不因《兩岸人民關係條例‧第５條》的特別規定，就變成法律案！而且，「兩岸協議案」不因同樣涉及與統治權所不及的其他政權，不宜逐條審議，而變成「條約案」！兩者的道理是一樣的。所以，「兩岸協議案」就是「兩岸協議案」。

　　綜上分析，依《兩岸條例‧第５條》的規定，「兩岸協議」如果涉及的是重要事項，即應由受委託機關簽署後，報行政院轉立法院審議，立法院則應依《立法院職權行使法‧第７條》之規定，以二次讀會完成議決，依《立法院職權行使法‧第８條第２項》之規定，應於程序委員會提報院會後付委審查，但如有出席委員提議，２０人以上連署或附議，經表決通過，即得逕付二讀。但是，無論付不付委，都沒有逐條審議的問題。

*大法官會議釋字第三二九號：

憲法上「條約」之意涵？何者應送立法院審議？

解釋文
 
　　憲法所稱之「條約」，係指「中華民國與其他國家或國際組織所締結之國際書面協定」，包括：用「條約」或「公約」之名稱，或用「協定」等名稱，而其內容直接涉及國家重要事項或人民之權利義務，且具有法律上效力者而言。

　　其中，名稱為「條約」或「公約」，或用「協定」等名稱而附有批准條款者，當然應送立法院審議。

　　其餘國際書面協定，除經法律授權或事先經立法院同意簽訂，或其內容與國內法律相同者外，亦應送立法院審議。

理由書
 
　　總統依《憲法》之規定，行使締結「條約」之權；行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之「條約案」提出於行政院會議議決之；立法院有議決「條約案」之權，《憲法》第３８條、第５８條第２項、第６３條分別定有明文。

　　依上述規定所締結之「條約」，其位階同於法律。

　　故《憲法》所稱之「條約」，係指我國(包括主管機關授權之機構或團體)與其他國家(包括其授權之機關或團體)或國際組織所締結之國際書面協定，名稱用「條約」或「公約」者，或用「協定」等其他名稱，而其內容直接涉及國防、外交、財政、經濟等之國家重要事項或直接涉及人民之權利義務，且具有法律上效力者而言。

　　其中，名稱為「條約」或「公約」或用「協定」等名稱，而附有批准條款者，當然應送立法院審議，其餘國際書面協定，除經法律授權或事先經立法院同意簽訂，或其內容與國內法律相同(例如：協定內容係重複法律之規定，或已將協定內容訂定於法律)者外，亦應送立法院審議。

　　其無須送立法院審議之國際書面協定，以及其他由主管機關或其授權之機構或團體簽訂而不屬於條約案之協定，應視其性質，由主管機關依訂定法規之程序，或一般行政程序處理。

　　外交部所訂之〈條約及協定處理準則〉，應依本解釋意旨修正之，乃屬當然。

　　至條約案內容涉及領土變更者，並應依《憲法》第４條之規定，由國民大會議決之。

　　而臺灣地區與大陸地區間訂定之協議，因非本解釋所稱之國際書面協定，應否送請立法院審議，不在本件解釋之範圍，併此說明。