紛擾多時的縣市合併升格案，今(2009)年6月23日由內政部公布審查結果，結果一如學界早期預料，通過台北縣單獨升格」、「台中市縣合併升格」以及「高雄市縣合併升格」。隨後，行政院於6月29日又補通過「台南縣市合併升格」案。

　　於此，原本台灣行政區區分為「2個院轄市、23縣市」的局面，將自2009年底改變為「4個院轄市、17個縣市」的格局。

「國是會議」　為「滅宋」搞「凍省」

　　台灣這一波「地方自治」的改革，要先從1990年6月28日至7月4日召開「國是會議」談起。

　　當時，李登輝開「國是會議」的目的，是憲政改革，五個主要議題其中之一個是「地方自治」。當時，筆者受邀擔任「地方自治」議題討論稿的執筆人，整理了各種可能方案供大會討論，包括「小省大市」、「五都十三縣」以及「廢省升縣」等等。

　　其後，李登輝為了「滅宋」，於1997年7月結合民進黨發動「凍省」的修憲，「地方自治」的大改變於焉展開。從此，各地方縣市政府要求合併升格的聲音此起彼落，但扁執政8年均未處理，直到馬政府就任之後，開始規劃「三都十五縣」的競選政見，最後以「四都十七縣(是否保留現有縣市仍在討論)」的決議收場。

只調整「行政區劃」　解決不了財源分配問題

　　「地方自治」的改革，遠因是《憲法》原來為全大陸規模設計的地方自治條文，已無法落實在現今只統治台澎金馬地區的中華民國。但是，要如何重新設計，涉及到兩個基本問題：一是台灣的行政區應該如何重新規劃才合理，二是地方政府的財政應該如何分配才公平。前者，有《行政區劃法》作標準；後者，有《財政收支劃分法》作基礎，跟這兩大法相關，還有本次涉及升格的《地方制度法》。三者互為因果，必須有完整的配套設計，才能達到真正的「國土規劃」。

　　可惜的是，這次升格案，在地方政府壓力下倉促的完成「四都十七縣」設計，完全沒有整體的國土規劃藍圖，未來可能會有更大的爭議。

　　先從「行政區劃」來說，什麼是「都」、什麼是「縣」，本來學理上就應該有個標準。但是，這次升格，幾乎只考慮到「人口總數」，完全忽略了「人口密度」、「工商發展」、「交通狀況」或是「文化基礎」等因素。

　　以台北縣為例：

　　沿淡水河周邊、跟台北市聯結的程度較高的蘆洲市、三重市、新莊市、板橋市、永和市、中和市、新店市、汐止市等10個市，基於「人口密度」、「工商發展」與「交通狀況」，跟台北市合併成為一個「大台北都會區」，不論從都市發展遠景，或是資源分配的角度，都是比較合理的。

　　但是，如果把現在台北縣其他比較偏遠的19個鄉鎮，不分遠近、不分城鄉，一起升格併入台北市，未來有計劃再合併基隆市，則「大台北」的發展就不完全是單純的「都會區」了。

　　同樣的，高雄縣市合併案，本來以都會發展的角度說，應該跟高雄市合併的只是鳳山市、大寮鄉、橋頭鄉、岡山鎮等等跟高雄市連結程度較高的鄉鎮市，但這次連同非常偏遠，甚至本質上屬於「山地」的茂林、桃源，以及那瑪夏等鄉，都一起併入高雄直轄市，成為與新興、苓雅等在地位上同等的「區」，則未來必定影響高雄往「大都會區」發展的步調。

　　從以上的觀察可見：如果沒有「行政區劃」的基本配套，縣市升格或合併，新產生的問題，會比解決的問題更多。

　　再從「財政收支劃分」的角度來看：每個人都知道，這次升格擠破頭的現象，說穿了，就是為了「搶財稅資源」。

　　因為：直轄市從中央分配到的錢多，所以，每個縣市都想成為「都」。但是，任何一個稍具領土規模的國家，都有「都市」跟「鄉村」之分。本來，「都市」與「鄉村」應該各有特色，各有優劣，國家的資源分配，應該是平等對待。但是，我國現行的「財政收支劃分」，明顯的重「都市」輕「鄉村」，因此，造成每個縣市都想成為「都市」，不想成為「鄉村」。根本解決之道，應該是升格前，先修正現行《財政收支劃分法》，保障非都會縣市的財稅收入，使鄉村地區也能依各自特色自行發展，也才不會大家永遠都想升格。

　　但是，這次升格，一口氣多了兩個院轄市，卻不調整《財政收支劃分法》，以後，沒升格成功的縣市，能分配的經費比現在更少，窮縣市未來會比現在更窮，不平等的資源分配非但沒改善，反而愈加更不平等，政治爭議豈不加增？

　　另外，除了上述問題，人口顯然稀少到不足以單獨成為直轄市的基隆市、新竹市以及嘉義市等等，是否應該規劃併入台北縣、新竹縣或嘉義縣的問題，這次顯然也沒處理。

　　總的來說，台灣已經不是國府遷台當年的台灣(當時是以基隆、台北、台中、台南、高雄五個省轄市為核心都會發展)，台灣「行政區劃」是應該重劃。

　　因此，如果沒有「行政區劃」的標準，以及財政收支的整體配套，日後，縣市爭取升格將永無寧日，小小的台灣，究竟還能增加多少院轄市？