台灣大學政治學系教授-張亞中

2008.05.23.中時電子報

一、前言

　　自1949年起兩岸分治，「外交」與「兩岸」自然成為競爭的場域，迄今從未停止。

　　2008年3月22日開啟了新的契機，副總統蕭萬長在「博鰲論壇」中提出「正視現實、開創未來、擱置爭議、追求雙贏」，胡錦濤也在4月的「連胡會」中提出「建立互信、擱置爭議、求同存異、共創雙贏」。

　　馬英九總統對於這兩項十六字箴言都給予高度肯定，認為這是開啟兩岸關係新頁極為重要的方針。

　　1992年兩岸在「九二共識」的基礎下開啟協商，1999年李登輝提出「特殊國與國」，兩岸關係再度陷入停滯。

　　之後，兩岸在外交上互撒金錢、烽火相見，台灣並藉民主的選舉機制與舉辦公投來強化台灣主體性與大陸的「異己認同」，兩岸除了民間交流持續外，兩岸關係幾無改善，台灣也因為八年的執政無能而在亞洲四小龍中敬陪末座。

　　兩項十六字箴言可以「擱置爭議、經濟優先」為代表，從馬英九總統競選白皮書、內閣整體佈局與海基會的董事長人選來看，台灣準備以「九二共識」為原則，重建兩岸經貿交流秩序，外交上準備「外交休兵」，為兩岸塑造一個和平發展的前景。

　　就短期政策而言，新政府的兩岸與大陸政策非常務實，值得高度肯定。

　　然而，站在建言與期許者的角度，希望在大方向上為未來的兩岸與外交政策提出若干淺見，以供新政府參考。

二、原則性的問題

（一）兩岸可否永遠地「擱置爭議」與「維持現狀」？

　　歷史是不斷地前進的，「維持現狀」只是一個概念性的名詞，在真實的世界裡從來不存在。

　　兩岸自1949年起分治，從中國歷史來看，政權間的「雙贏」幾乎不存在。

　　從歷史的發展來看，「人民」或許可以「雙贏」，但是兩岸政府的存廢最終一定會有一個結果，或是統一，或是台獨。

　　不論結果為何，絕對不是目前現狀的維持。

　　因此，如果「維持現狀」並不一定利於台灣，那麼在國家的整體戰略設計上，我政府應該積極尋求創造有利的條件。

（二）我政府目標是「求贏」還是「求和」？

　　冷戰時期，我政府於兩岸競爭仍有「贏」的企圖，期望「三民主義統一中國」，但是隨著台灣民主化、政黨政治的發展，「台灣主體性」已經成為主流認知與朝野政黨共同接受的立場，與中國大陸的「離」（分離）與「和」（和平相處），成為兩股主流民意，「維持現狀」為朝野的最大公約數。

　　反觀中國大陸，「和平統一、一國兩制」仍是對台政策的主軸，以「和」為手段、「統」為目的。

　　在兩岸未來的進程中，中國大陸有「贏」的企圖，而台灣最多只有「和」的目標，而已無「贏」的打算，甚而缺少「贏」的信心。

　　換句話說，台灣目前僅求「偏安」，僅有「經營大台灣」之心，已無「躍馬中原」、「建立新中原」之志。

　　「觀念決定目標，目標決定戰略，戰略決定戰術」。兩岸「一方求勝、一方求和」、「一方進取、一方防禦」， 彼此目標不同，自然影響到兩岸與外交的戰略選擇，因此，蕭萬長與胡錦濤兩人十六字之間雖然有些文字上相同之處，但是其內涵、精神與目的是完全不同的。

（三）「雙贏」的定義應是甚麼？

　　如果接受兩岸不可能「維持現狀」的邏輯，那麼就應該接受兩岸最終會分個勝負的論述。

　　首先界定「贏」的定義，在21世紀的今天，應該把「贏」界定為整個中華民族走向自由、民主與均富，而不是狹隘的「主權統一」、「領土統一」或是哪一個政黨（共產黨、國民黨、民進黨…）的勝利。前者才是「雙贏」，後者只是某個政權的「單贏」。

　　在這個原則下，台灣當然要追求「雙贏」，而且要有「雙贏」的策略。

　　不論台灣自我界定為世界的一員，或是中華民族的成員，對於十三億人口的中國大陸而言，台灣應該有與中國大陸進行「制度」與「價值」之爭的情懷與使命，讓中國大陸的社會更開放、自由與公義。

　　但是持平地說，這幾年來台灣不僅早就沒有「統一中國」（單贏）的雄心，也喪失了「雙贏」的格局。

　　「民主制度」與「生活方式」原本是台灣引以為傲的成果，但是從1990年代中期以來，我們將「民主制度」與「生活方式」做為防禦性的工具，而不是進取性的訴求，「民主制度」與「生活方式」只是成為政治人物拿來凸顯與中國大陸之別、之異的理由，更用以作為「台灣主體性」的立論依據，為「異己認同」的依據。

　　近年來，「台灣主體性」成為朝野的共同語言。但很遺憾地，這個「台灣主體性」並不是建立在經濟繁榮與榮耀的基礎上，而是建立在敵視中國大陸這個「他群」之上。在媒體與政客的操弄下，台灣已經失去了對於中國大陸人民的關懷，取而代之的是輕蔑與敵視。

　　政治人物自陷於選舉的迷失，以「台灣優先」或「愛台灣」導引人民的認知，這種幾近於民粹式的訴求，更進一步窄化了台灣人民的格局。

　　「格局決定結局」，台灣如果不改變對於中國大陸的心態，不僅沒有「雙贏」的機會，更無贏過中國大陸的可能。

三、觀念上的選擇

（一）戰場在「國際外交」還是「中國大陸」？

　　國際政治是強權政治，是主權與國家利益的競逐場域，依靠的是實力。

　　傳統上，外交工作是捍衛與爭取國家的主權。

　　兩岸關係特殊，既非國際關係，亦非國內關係。

　　另一方面，中國大陸目前無論在政治與經濟實力上均超越台灣，是個崛起中的大國，因此，選擇與中共在國際間競逐，並不利於台灣。

　　台灣主流民意的另一個思考是希望能夠獲得美國的支持，但由於美國也是將自己的國家利益置於首位，因此，台灣的前途必須取決於美國國家利益的思考之下。

　　因此，如果台灣將「外交」做為主要的戰場，是犯了戰略性的錯誤。

　　這幾年，無論是「烽火外交」、「衝撞外交」、「迷航外交」，均讓台灣未蒙其利反受其害。

　　礙於中國大陸在國際政經上的影響力，美國協助我突破國際活動空間的功能也將受到侷限。

　　縱觀全局，對於台灣最有利的選擇就是將中國大陸做為兩岸競逐的戰場，如果戰略正確，十三億人口可以成為台灣的支持者。

　　在兩岸事務上，「權力」變得更多樣化，而非如國際間多以政治、經濟或軍事做為權力的衡量標準，影響兩岸權力最大的就是「人心」。

　　誰能夠得到大陸的人心，就得到了真正的「權力」，能夠在兩岸競賽中獲勝。

　　因此，如果將「兩岸」與「外交」比喻為一輛前輪帶動的車輛，那麼，前輪應該是「兩岸」，後輪是「外交」。

　　李登輝政府後期與陳水扁政府八年，在戰略場域選擇上所犯的最大錯誤，就是將「外交」做為主戰場，而忽視在中國大陸戰場上「人心」爭取的重要性。

（二）「追求安全」還是「創造和平」

　　幾乎沒有人會否認國家安全的重要性，但是像二戰後芬蘭的例子所示，基於地緣政治與經濟的考量，其做法是追求「和平」而非「安全」政策，以「謹慎自制」的態度面對蘇聯，等待蘇聯的和平演變。

　　對於兩岸而言，如果兩岸的互信不能建立，軍事安全並不能真正地確保國家安全，依賴美國的軍購將永無止盡。

　　因此，嚴格地說，「軍事安全」這個對於一般國家是想當然爾的觀點，其實無法作為台灣應有的戰略思維。

　　「和平」對於台灣而言，不僅應該是一個道德的訴求，更應該是一個戰略的選擇。

　　如果將兩岸問題帶入國際間的權力政治，台灣問題就必然在國防、美日安保等架構下思考，其結果是台灣安全無法真正地受到維護。

　　因為，只要兩岸衝突一起，全球化下台灣的資金將快速移走。

　　如果兩岸戰端開啟，武力完全不能確保台灣，因此，以政治手段來解決兩岸問題不僅重要，而且對台灣而言可以說是必要的選擇。

　　「兩岸和平」應該是台灣要用盡一切辦法追求的目標，在這個問題上要避免權謀的操作，而求務實真誠地推動。

（三）「擱置爭議」還是「尋求共識」

　　國人近年來多在討論如何建立兩岸「信心建立機制」（CBMs），以求取得互信，但是如果兩岸在核心問題上無法建立共識，「信心建立機制」是無法建立與運作的。

　　戰後東西歐能夠建立「信心建立措施」，最重要的原因就是1975年在芬蘭首都赫爾辛基簽定的議定書，解決了二次大戰對於領土主權的爭議，在主權與領土問題得到共識後，東西歐的和解才真正開始，西歐也才得以運用交往來和平演變東歐。

　　兩岸最核心的問題是主權問題，「擱置爭議」意指兩岸回到「九二共識」，對台灣而言，「九二共識」的核心為「一中各表」。

　　所謂「一中各表」，大陸表述「一個中國是中華人民共和國」，台灣則表述「一個中國是中華民國」。

　　如此的表述，有兩個因素的發展不利於台灣：

第一、中共在全球有160個以上的邦交國，而我政府只有23個，長久下去，「一個中國就是中華民國」愈來愈像是個一廂情願的說法；

第二、參與國際組織是國人共同的願望，但是我們目前在國際組織中並不能夠使用「中華民國」國名，最多使用「中華台北」（Chinese Taipei），因此，每參加一次國際組織，其實就是「去國家化」、「去國名化」的一種「宣示」，長久發展也不利於台灣。

　　在中共看來，「擱置爭議」也非長久之計，時間愈長，「台灣主體性」愈強化，「台灣主體性」與「台獨」的界線愈來愈糢糊，中共統一的成本愈大。因此，「擱置爭議」的主張，也是不太容易得到中共的長期信任。

　　就現階段而言，「擱置爭議」的確有利於打開兩岸從1999年以來的政治僵局，有其重要性。

　　但是，由於兩岸對於「一個中國」的定義仍是各說各話，兩岸想要建立真正的「互信」是非常困難的。

　　因此對兩岸而言，如何從「擱置爭議」過渡到「尋求共識」，對雙方均是有利的。

（四）「追求主權」還是「爭取權力」

　　從國家的角度來看，傳統的國際法與國際政治中，「主權原則」是國家存在的重要基礎。

　　毫無疑問地，我國際法人格並不被大多數國家所接受，因此，如何獲得我國的主權地位自然而然成為外交工作的重要目標。

　　從1993年以來，我政府將外交主力投入加入聯合國，拉攏友邦在國際組織為我聲援提案，其結果是將多年累積的友情耗損殆盡，卻無實際效果。

　　民進黨執政，更利用公投來凸顯主權議題，遭致外國友人的質疑與不滿。

　　將「追求主權」視為外交目標的結果，看似「應該」，其實是一個錯誤的戰略選擇。

　　在傳統國際關係上，主權是一切權力的基礎，但是在全球化的今日，不僅跨國公司、國際傳媒，連非政府組織都參與了「全球治理」，由主權而得到的國際法權力，只不過是眾多權力中的一環而已。

　　我政府應回到務實的外交與兩岸政策，「外交」工作不在於在海外與中共進行「零和遊戲」，而是加強與當地國家的各種經貿交流、文化互動，其目的是厚植台灣的經濟實力與國家形象。

　　在對外援助方面，避免再有金錢外交的情形，而做到「外交工作慈濟化」，讓我國成為世界尊敬的國家。別忘了，國際形象也是一種國家的權力。

　　「水到渠成」是國家在外交與兩岸工作上，累積國家實力的必要思維。

　　科威特是聯合國的會員國，仍然遭到伊拉克的入侵，蘇聯是安全理事會的常任理事國，聯邦仍然瓦解。

　　主權並不表示國家不會消亡，也不代表權力不會喪失，「外交數目」也不等同於國際活動空間。

　　務實地追求國家各方面的權力，唯有足夠的權力，才可以在未來的兩岸互動中取得平等的地位。

　　獲得權力的方法，除了在經濟上壯大自己，在文化上提升自己，也需要在兩岸與國際事務下，提出以下進取性的藍海策略。

四、進取性的藍海策略：

（一）不挑戰民族主義與「一個中國」

　　今年3月22日大選結束，中國大陸的網站上出現一篇文章「這一夜，我們都是台灣人」，對於台灣的民主選舉推崇倍至、心嚮往之，並引以為中國人的驕傲。

　　試想，如果3月22日是主張台獨的謝長廷當選，大陸網友是否還會認為「這一夜，我們都是台灣人」？他們會如何看待台灣的民主？

　　「認同」是一個深層的感覺，如果大陸人民認為台灣已經背離了民族主義或「一個中國」，那麼兩岸就成為「異己關係」或「敵我關係」。

　　在這種關係下，十三億人民幾乎不可能成為台灣與大陸競賽時的同盟對象。

　　換言之，如果台灣在民族主義或「一個中國」的立場可以為大陸人民接受，台灣的民主制度、開放社會、公民價值才有機會與空間展現其影響力，大陸人民也才願意將其做為要求中共政權改革的訴求。

　　簡單地說，台灣的民主開放、社會多元、文化與社會公義必須在民族主義或「一個中國」這個框架中，才能夠有效地產生力量。

　　中國大陸目前的政治經濟實力在國際間均大於台灣，因此，台灣如果在「主權」、「領土」或「民族主義」上挑戰中國大陸並非正確的策略，而應該把兩岸之爭導向制度與生活方式之爭。

　　不挑戰「民族主義」與「一個中國」，台灣才能掌握住戰略的制高點。

（二）從「一中各表」過渡到「一中同表」

　　如前所述，「一中各表」對於開啟兩岸僵局有益，但是長期存在並不符合兩岸雙方面的利益，從「擱置爭議」到「尋求共識」的方法，就是兩岸共同地對「一個中國」進行雙方均可以接受的表述。

　　由於「一個中國」四個字本身有其語言上的限制，所謂「一個中國」到底是指兩岸哪一個中國，一方如果為真，另一方就為假。

　　因此，首先兩岸應將「一個中國」還原其本意為「整個中國」（Whole China）。

　　「整個中國」的主權屬於兩岸全體人民，領土為兩岸現有土地之總合，兩岸各在其領域內享有完整的管轄權，任何一方均無權在國際間代表他方，兩岸是「整個中國」內部的平等政治實體，兩岸是「特殊關係」，但不是「外國關係」。

　　兩岸可以在「兩岸和平協議」中確定「整個中國」原則，雙方均保證不永久分裂中國，在兩岸事務中，兩岸彼此的定位為「北京中國(Peiking China)」 與「台北中國(Taipei China)」。

　　此一名稱的使用，更確定兩岸均是中國的一部分，為代表治權的名稱。

　　在國際事務上，容許台灣以「台北中國」名義參與國際組織。

　　由於兩岸已有「不分裂整個中國、互為平等政治實體」的「和平協議」，台灣參與國際組織，並不會造成「兩個中國」或「一中一台」的認知或事實。

　　台灣也可以以「台北中國」的名義參與「東協加一」或「東協加三」。

　　兩岸對核心問題達到共識，互信才有可能真正的建立，台灣也才能有機會展現其民主制度與社會價值優勢的影響力，進而以「軟權力」主導兩岸的未來。

（三）相關事務成立「兩岸共同體」

　　「兩岸共同體」的建立，對於兩岸而言均為有利。對於台灣而言，由於大陸的經貿實力日益超過台灣，台灣與大陸經貿互動愈深，對於大陸的依賴也愈重。

　　如果沒有一個機制保護台灣，而任由現在方式的兩岸經貿交流，最後中國大陸可以憑藉其經濟吸力，達到「和平消化」台灣的目的。

　　二次大戰後的西歐，荷比盧三個小國也面臨到台灣現有的困境，如果不與法德等大國經貿交流，經貿不可能有市場，但是如果完全依賴，三小國將完全受制於大國。

　　因此，歐洲的菁英創造出政治上雙贏的「歐洲共同體」，透過這個超國家與跨國家的組織，小國的利益得到確保。

　　以兩岸農業交流為例，由於台灣的資金、技術容易流動，大陸的土地與市場相對是固定，因此，兩岸農業交流愈深，台灣農業被掏空的可能性就愈大。

　　但是，如果兩岸由雙方政府平等協商共同成立「兩岸農業共同體」，建立可有效運作的制度，那麼，兩岸的農業就可以在這個制度中雙贏地運作。

　　「共同體」就像是個「主權銀行」，雙方將一些主權存放進去，但是可以從中得到他方主權的利益。目前國際關係學者已多承認，「共同體」對於小國一方的利益是大於大國的。

　　透過歐洲共同體，荷比盧與中東歐等小國取得了與歐洲大國平起平坐的地位。

　　而這對中國大陸的利益在哪裡呢？對中國大陸而言，兩岸目前存在的問題是，台灣人民對於中國大陸的認同並沒有因為經貿交流增加而擴大，反而「贊成統一」者愈來愈少，其原因就在於沒有一個機制幫助兩岸人民建立同是「中國人」的認同。

　　「共同體」在法律人格方面的意涵是參與雙方「各有主體、共有主體」，透過兩岸共同體的運作，台灣人民無論在政治與經濟上都能得到安全感，也將會感受到「兩岸統合」對於台灣人民的有利性，兩岸的共同認同會深化，符合中共追求「和平統一」的原則。

　　簡單地說，兩岸共同體的建立可以彌補「經濟優先」所可能帶來的政治弊端，也可以強化兩岸邁向統合的進程，符合兩岸和平發展的大原則。

（四）建立全球華人公民社會

　　面對中國大陸，台灣應有一使命，即幫助中國大陸走向一個重視公義的開放社會，而一個開放、公義與成熟的中國大陸，才是兩岸和平發展的最佳保障。

　　因此，台灣除了要自我提升文化、公義、多元、開放以外，也要大量鼓勵大陸年青人來台灣留學，開放台商企業大陸籍幹部來台受訓深造，加強兩岸非政府組織等各項交流，也就是全面開放大陸人士來台，讓他們接觸一個同文同種但是具有不同價值的社會。

　　在對外工作上，「外交」、「僑務」在全球各地也應該與中國大陸各方人士全面接觸，即使是駐外人員也無妨，舉辦相關論壇、活動，共同傳達公民價值，共同促使中國大陸走向「善治」。

　　如果不能促使大陸人民對台灣感到友善，再多的國防經費也是徒然，如果能夠將國防經費大幅轉移到兩岸文化社會交流，用以改變大陸的社會與民心，兩岸和平才有可能，也才有意義。

五、結論

　　「擱置爭議、經濟優先」、「外交休兵」、「積極參與國際組織」，「以軍購維護國家安全」，目前看來是政府在兩岸、外交與國防政策上的重要方向。

　　「全球化」與「區域整合」是當前國際關係的兩大趨勢，台灣不可以在這個趨勢上缺席，「兩岸」、「外交」與「國防」三者並不是一個正三角形的關係，有其優先主從順序。同樣地，兩岸「政治協商」、「經濟交流」、「社會互動」雖然也有優先性，但是三者也有其不可或缺性。以「擱置爭議」為由，刻意不碰觸政治協商，專注經貿事務、輕忽社會價值與文化交流的影響力並不符合兩岸人民的需要，也可能遲誤台灣的戰略選擇。

　　在兩岸、外交與國防的戰略思維中，如果我們要採取的是一個「進取性的戰略」，那麼無論在人選與政策上，都有必要跳脫單純以國內因素為主的考量，而將中國大陸的可接受性、國際政治的現實性同樣納入思考。格局、方向、策略如果都能面面俱到，新政府應該可以為台灣與兩岸共同開創一個新局。