《台灣關係法》40年 台美煙花絢爛的背後

【文/萬敏婉】

美國對台灣的持續成功與安全有著深遠且持久的利益，此乃深植於我們對共享的核心價值及民主承諾之中。

2019年3月19日，美國在台協會（AIT）處長酈英傑（Brent Christensen）首度走入外交部位於凱達格蘭大道上的官署，與外交部長吳釗燮召開聯合記者會，宣布台美將建立新的對話機制「印太民主治理諮商」，象徵台美關係再向前邁進一步。

酈英傑於演說中指出，今年是《台灣關係法》40週年，強調「《台灣關係法》這項美國法律，不但為美台關係提供了框架，也使我們雙方得以發展緊密又長久的夥伴關係」，因此在2019年，美方將用一整年時間，舉行一系列活動。其中，台美共享的民主價值，正是把雙方連結在一起的最重要思想體系。

掩飾「拋棄盟友」的遮羞布

酈英傑這段話中，清楚點出台灣關係法的幾個本質，第一，這是一個美國的國內法律，第二，台美關係從來不是邦交，而是這個由美國國內法所提供的「框架」。第三，台灣關係法所隱含的台美「連結」，在於民主價值這一個看不見、摸不著，需要時可被使用，不需要時又可被棄置一旁的意識形態。

儘管如此，對不少台灣人來說，看到這部法案，總有心理上的滿足感，似乎這樣一套法律就可說明，台美雖無邦交，但美國老大哥為了照顧台灣，特別訂立法律來「保護」台美關係，法案也成為台美友好的最佳實證。

然而，若仔細檢驗其立法過程，不難發現，這個讓台灣人視為台美友誼堅如磐石的法案，當年其實是在美台斷交背景下，透過一份事後補訂的法案，讓美國能夠有塊以「維護及促進台灣人民人權」為名的遮羞布，掩蓋美國為自身利益、拋棄盟友的現實。

40年前的1978年12月15日，當時的美國在經歷了1971年季辛吉（Henry Kissinger）「密訪」北京、1972年前總統尼克森（Richard Nixon）「明訪」中國大陸並簽署《上海公報》，表明雙方同意擱置台灣問題，開啟建交可能；以及1973年雙方互設辦事處，甚至是1975年前總統福特再次出訪中國大陸確立雙方建交意願後，終於在前總統卡特（Jimmy Carter）手中，與北京正式簽下建交公報，雙方於1979年的1月1日開展正式外交關係。

消息傳至台灣，激起民眾強烈反彈，不但包圍美國使館，連時任美國副國務卿的克里斯多福（Warren Christopher），於1978年12月27日抵達台北松山機場，計劃與蔣經國政府進行斷交後談判，則是剛下機就遭時任外交部次長的錢復以「美國不僅破壞中美友誼，也破壞西太平洋和平」當面痛斥，克里斯多福的車隊在離開松山機場路上更慘遭憤怒抗議群眾丟雞蛋、油漆攻擊，場面幾乎失控。克里斯多福一度要求原機返美，最後雖然勉強停留了兩天，但該場斷交談判最後仍失敗收場。

其後，時任外交部政務次長的楊西崑赴美展開長達兩個多月的談判斡旋，終於讓美國國會在1979年3月28與29日，也就是美國與中國大陸建立正式外交關係後近三個月，由參眾兩院通過這份以「協助維持西太平洋之和平、安全與穩定，並授權繼續維持美國人民與在台灣人民間之商業、文化及其他關係」為立法目的的《台灣關係法》。並在當年4月10日由卡特簽署通過，同時追溯至當年1月1日起生效。

法案運作 全依美國所需

儘管不可否認，《台灣關係法》中明白寫出的「提供防禦性武器給台灣人民」條文，讓台美軍售能透過美國國內法所提供的法源，多年來持續運用，從而讓台美政治人物，都能藉由「美國賣武器給台灣」的行為，與「美國也有可能保衛台灣」建立印象連結。儘管這種連結實際上僅是一戳就破的泡沫，但在泡沫尚未實際接觸外力前，都可作為政治人物藉以宣傳的美妙願景。

平心而論，即便沒有台灣關係法，美國仍可對台軍售，反之，即便法源存在，也不代表美國「必須」軍售台灣。畢竟這段條文只是讓台美軍售更具法律正當性，而不是對軍售行為訂立許可性規範。也因此，即便有著法源依據，美國也可根據自身需求與利益判斷，來決定是否對台軍售。

例如前總統馬英九上台後，兩岸關係逐步走向更緊密結合，2010年起雙方更就《兩岸經濟合作架構協議》（ECFA）簽署第一次協議，並在隔年成立「兩岸經濟合作委員會」就雙方後續貨品貿易、服務貿易、投資保障及爭端解決機制展開協商。在此情勢下，美國從2012年起，國防部與國務院官員便曾兩度缺席主要討論台美軍售議題的「台美國防工業會議」，2014年美國國防部還刪除已批准的台灣F-16A/B型戰機升級案，變相地單方面暫停對台軍售。直到2014年3月，太陽花學運發生，學生佔領立法院，並迫使已獲通過的《服貿協議》被無限期推遲後，台美軍售才在2015年獲得恢復。

但另一方面，若要說《台灣關係法》只是個單方面對美國有利的國內法，也不盡公允。該法案至少白紙黑字地寫明「任何企圖以非和平方式來決定台灣前途之舉——包括使用經濟抵制及禁運手段在內，將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅，而為美國所嚴重關切」，另外，法案更指稱美國的政策包含要「維持美國的能力，以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段，而危及台灣人民安全及社會經濟制度的行動」。

儘管條文中所謂的「美國嚴重關切」，以及美國要維持能力「抵抗任何高壓手段危及台灣人民安全行動」等描述，究其細節，相對空泛且充滿了擴充或是限縮的解釋空間，但如此描述所反映的現實是，台美之間確實存在某程度的共同利益，而這個共同利益與兩岸關係有一定的連動，也因此讓台灣有可能在維持或維護台美共同利益的情況下，向美方多討要一些「照顧」或「保護」。另一方面，也因為這種台美利益與兩岸關係情況的連動，讓台灣得以藉由台美交往程度的保守或激進，反過來向北京尋求相應補貼。

換句話說，中美兩強如今因中國大陸的崛起，雙方必然存在著結構性矛盾之際，對美國來說，台灣在中美間的「作用」就會被凸顯出來。因此，在中美間競爭與合作必然同時存在的國際格局下，就逐步出現了呼籲台美高層互訪的《台灣旅行法》、台美軍售定期化的《亞洲再保證倡議法案》，甚至是近期美國議員公開呼籲美國副總統或是閣員訪台、美國第一屆「印太地區保衛宗教自由公民社會對話」在台北舉行，甚至AIT更首度聯合日本台灣交流協會，與外交部在3月26日至28日於台北共同舉辦以打擊貪瀆為主題的2019年「全球合作暨訓練架構」（GCTF）。

各式台美聯合活動與合作陸續推出，確實彰顯出雙方友好現狀，就如同滿天耀眼的煙花，讓人目不暇給，拍掌叫好。然而台美友誼煙火之所以能被燃放，仰賴的是背後中美結構性矛盾大格局。同時，這樣的格局卻也產生台美關係拉近時，勢必損及兩岸的後遺症。因此，若沒能掌握好台美的距離，莽撞行事，一旦造成兩岸關係破裂且難以修補，對台灣反而更為不利。

在當前中美大局未轉向調整前，或許台美的友好煙火還能持續燃放，台灣也有機會藉此爭取到更多利益，但要如何掌握好那個「度」，讓煙花的美景能常留心中，而不是只剩滿地炮竹殘渣，猶是對執政者智慧的考驗。

台灣關係法40年／斷交護產大戰 雙橡園國寶竟被調包

時任駐美大使館國會組三等秘書的馮寄台說，時任外交部次長錢復通知駐美大使館，駐美官員才知道斷交的事，由於只有十五天的寬限期，大使館立刻去買一大堆碎紙機，銷毀機密公文後再送去燒毀，「記得駕駛說，送去燒毀的路上還有美方人員跟蹤。」

馮寄台回憶，雙橡園有個櫥櫃專門放置從故宮借來的文物，還有慈禧太后當年送到美國聖路易萬國博覽會參展的一套紫檀木家具，當時都趕緊打包回台北，「正好，巴爾的摩有艘我方的船準備返台，大使館請他們暫緩，等國寶打包完畢一併裝船。」櫥櫃內的骨董回台後經故宮鑑定，發現幾乎全被調包，也不知是誰幹的；至於那套紫檀木家具，直到台美關係穩定，才運回雙橡園。

此外，如何處理大使館、雙橡園等不動產也是一大難題。時任駐美大使館政治組一等秘書的程建人說，原本美方已向北京「強烈暗示」，依國際法讓中方繼承雙橡園等財產。為保住雙橡園，我方原本希望先賣給友邦沙烏地阿拉伯，但沙國政府深知這是燙手山芋，我方也擔心回購問題，最後把大使館、雙橡園等財產以廿美元象徵性的賣給「自由中國之友協會」，等台灣關係法通過，我財產權獲得確保，心中大石才落定。一九八二年則以兩百萬美元買回雙橡園。

至於國會討論台灣關係法納入確保我財產的條文，馮寄台表示，當時要感謝共和黨一位年輕幕僚Sean Randolph協助奔走，他和Sean原本只想試試看，因此透過一位保守派眾議員提案，結果在當時氛圍下通過，確保雙橡園不落入中方手上。

台灣關係法40年／這些重要條文 如何影響我們？

第2條

具體作為

第3條

具體作為

第3條

具體作為

第4條

具體作為

第6條

具體作為

台灣關係法40年／台灣國際處境艱難 美國國會再現挺台熱

美國國會40年前通過「台灣關係法」，施行後台海未見重大衝突，台灣走向民主，各界多高度評價法案的價值。40年後，台灣關係法隻字未變，美國國會卻再度因中國打壓與台灣國際處境艱難，掀起挺台的立法熱潮。

短短兩頁、內容只有18條的「台灣關係法」（Taiwan Relations Act）是在缺乏正式外交關係下，規範美國如何與台灣互動、意義深遠的美國國內法。法案施行40年來，台海未有重大衝突，台灣經濟持續成長，政治民主化，被譽為亞洲的自由燈塔與典範，台灣關係法的效能自然不言可喻。

用字模糊 美國不為台灣地位設限

美國在1979年1月1日與中華人民共和國建交、終止與中華民國外交關係後，以台灣關係法與美中三公報為台海天秤兩端的砝碼，逐漸形成美國的「一個中國政策」。法案條文寬廣解讀什麼是「台灣」，包括承認（Recognize）其領土、政府與法律的地位，並尊重台灣人民對未來的意願。

短時間內擬定的台灣關係法用字模糊，卻饒富解釋可能性的意涵。曾駐台的美國前外交官馬天意（Frederic Maerkle）告訴中央社記者，法案從廣泛政策著手，未觸及未來執行細節。這樣一來就是具有彈性的工具，維持美台友好關係。過去40年來，確實達到目的，相信未來也會如此。

馬天意的說法凸顯當年國議員擬定法案的用意。高齡百歲的前眾議員沃爾夫（Lester Wolff）是1979年2月28日共同提案議員之一，他認為法律的模糊就是要讓美國日後有機會，在無須修法之下提升台美關係，以因應挑戰。

由複雜的台灣主權議題來看，法案用字可視為，美國不承認台灣是美中建交後代表「中國」的中華人民共和國的一部分，也未定義台灣的國際地位，與北京不斷強銷的「一中原則」大相逕庭。

對台軍售具彈性 堪稱天才設計

1979年4月10日施行的台灣關係法條文最重要的是第2條中「對台提供防禦性武器」，這是美國歷年對台軍售的法源，中方不斷試圖為美方設下紅線。

美國軍售項目琳瑯滿目，包括為主要裝備的升級、補強、增量與後續服務。當中以1979年提供48架F-5E戰機、1992年150架F-16戰機、1993年首批愛國者飛彈防禦系統（3套發射組與200枚飛彈）、2002年8艘潛艦（至今未售）、2008年30架阿帕契直升機與2011年F-16戰機升級方案最為矚目。

如何對台軍售，美國歷屆總統有不同做法，歐巴馬（Barack Obama）總統顧及中方反應的包裹式方案曾引起抨擊。五角大廈亞太助理部長薛瑞福（RandallSchriver）分析，台灣關係法很有先見之明，在對台軍售上給予彈性，授予支持台灣自主防衛武器的「天才」設計。

40年後 美國國會再現台灣熱

相較於40年前，美國國會與行政部門因如何對待猶如遭背叛的台灣而針鋒相對，如今川普政府、國會與學界看強化對台關係卻已是共識。

美國總統川普在2018年3月簽署同意國會推動的「台灣旅行法」（Taiwan Travel Act），鼓勵美台高官互訪，希望打破斷交後雙方官員互動限制。參院在一年後提出台灣保證法（Taiwan Assurance Act），要求檢討國務院內部規範美台官員互動的「對台關係指導方針」。

40年前，美國國會推動台灣關係法立法有其時空背景，當時台灣民主化與中國改革開放都是未定之數，如今中國以銳實力深入全球，台海均勢長期向中方傾斜，區域國家也感芒刺在背，美國政學界對民主台灣的重視已非當時可比擬。