【聯合報╱鍾漢威／吉林大學訪問教授】
2014.12.24 01:52 am
 
內閣制和總統制的選擇在台灣近年來多次成為政制改革的口號，基於台灣政客近年來把修憲當為休閒運動的經驗，非常同意台灣媒體的警告，如果不釐清總統制和內閣制的差別，修憲將再次成為浪費資源的禍首。

如果台灣政界認為兩種制度最大的區別在於「內閣制能壯大國會」，或是「能限制總統的權力」，那是對內閣制的現實有著根本的錯誤認識。作為內閣制榜樣的德國憲法在二戰後充分證明了行政首長如果由國會選出，其利用國會多數的支持，更可以毫無阻礙的為所欲為。德國前總理科爾執政十六年間，建立歐元為共同貨幣，不但違反當時主流意見，獨裁的手段因內閣制在國會沒有遇到任何阻力。而當下作為黨揆的梅克爾挾民意令國會，控制政黨的運作，國會儼然成為點頭的機器。權力分立的原則受到重大威脅。

民主的社會一般傾於先選人後選政策，因此首長候選人的傾向影響選民的所有投票行為。內閣制下的投票表面上選出國會議員，再由國會間接選出首長。但是實際上政黨推出的行政首長人選已主導人民對國會的選擇，人民勢必是藉由國會一票「直選」首長。行政首長因此在兩制度下都有很大的權力空間。台灣社會想要限制行政權力，內閣制恐怕反而成為南轅北轍的選擇。如果當年陳水扁由內閣制選出，國會勢必由民進黨持多數。沒有國民黨在國會的抗衡，內閣制等於給了陳水扁胡作非為的空白支票。

在政治界沒有講清楚確切的改革內容和目標前，很難看到為什麼內閣制能夠對台灣做出有建設的改變。反觀現有制度的調整或許更能事半功倍。例如增加立委的席數，借此減少立委的權力和突破兩黨壟斷的局面。立委席數的調整可重新平衡不分區及直選區立委產生的分配，鼓勵處於兩黨外的勢力能夠借單一選區直選方式參政，讓人民建立兩黨外的政策選擇。

在沒弄清楚內閣制對台灣的好處之前，修憲其實是把台灣的制度問題從一個口袋放到另外一個口袋裡。台灣社會應記取二○○八年公投雷聲大雨點小的教訓，別讓無關緊要的政治動作被政黨當作政策失敗的不在場證明。

【聯合報╱黑白集】
2014.12.23 02:04 am
 
九合一選後突然爆出一陣修憲瘋，說風就是雨，好像非要在二○一六總統立委選舉時一併舉行修憲複決不可。

在這眾人腦袋發熱之際，應當有人出來提醒大家稍安勿躁。何妨思考：待二○一六年總統及立委選舉後，在新民意的基礎上再妥議修憲。

第一個應考慮的是時間壓力問題。眼前所見修憲議論，包括應採總統制、內閣制或改善雙首長制，及若採內閣制則總統應直選或間接選舉，甚至要不要拿掉序文所載「為因應國家統一前的需要」等等，皆是十分重大且複雜的問題。若欲在二○一六大選加諸複決，即必須趕在明年五月立院會期以前成案，最晚也不能超過七月。試問：要在這種時間壓力下修憲，難道不怕吃緊弄破碗？

其實，即使趕在二○一六大選交付複決，關於中央政府體制的新架構最快也要等到二○二○始能適用。因此，何不俟二○一六總統及立委選後，再在新民意上修憲，而可待二○一八縣市長選舉時交付複決，或亦不妨在此前單獨舉行複決投票。如此，即可約有四年的時間較從容地進行修憲工程，也能趕上在二○二○年適用實施。

再者，若在明年修憲，即與總統立委選季完全交疊，必使修憲受到牽制及扭曲；尤其是民進黨，在太陽花因素影響下，其自主的空間更受壓擠。因此，於今之計：修憲的討論現在自可加緊進行，且各政黨亦當提出明確的修憲方案，作為二○一六大選的議題，並藉為對選民的政治承諾，待選後即可進入正式修憲程序。若真要好好修憲，選後的時空條件，當然比倉卒趕在明年五月前寬裕且合理。

至於說此次先修降低投票年齡至十八歲云云，這只是為修憲不成找的下台階，也就更不必急在此時了。

【聯合報╱記者李順德、李昭安／台北報導】
2014.12.21 03:18 am
 
九合一選後，朝野湧現修憲聲浪。馬總統十九日與國策顧問座談，有國策顧問建議將體制改為內閣制，也有國策顧問主張維持目前的傾向總統制；馬總統首度回應修憲議題表示，修憲維持傾向總統制或內閣制，各界還要多討論，如果有了清楚方向，總統府一定會配合辦理。

在場首長引用行政院國家發展委員會的民調指出，對於修憲改為內閣制或總統制，意見仍然紛歧，約二成二受訪者贊成修憲改為內閣制，三成二不贊成；如果開放選項回答，三成二贊成維持現行雙首長制，二成五贊成改為內閣制，不到一成受訪者贊成總統制。

該民調也顯示，三成四受訪者贊成投票年齡由廿歲降至十八歲，五成五不贊成。行政院長毛治國已指定具法律專長的政務委員蔡玉玲，作為對應立法院修憲委員會的聯繫窗口。

至於新北市長朱立倫主張修憲改為內閣制，不少藍營立委表態跟進，但綠營對內閣制多轉趨低調。民進黨立院黨團總召柯建銘昨天表示，憲改須社會、國家、朝野高度共識，社會還未開始對話，朱立倫就定調要推「內閣制」，「比馬英九還威權」，讓修憲蒙上陰影。

立法院最快本周五才會成立修憲委員會，柯建銘說，即使成立修憲委員會，「也要有案可審」，目前朝野除調降投票權年齡至十八歲有共識外，其他議題黨內、黨外都還有不同意見，「各黨都還沒準備好」。他表示，不應太快定調要不要將現行雙首長制改為內閣制，朝野應透過「國是會議」大對話，分析各制度利弊得失後再做決定。

積極推動內閣制的前立委林濁水在臉書表示，他曾和台北市長郝龍斌、朱立倫談修憲。他說，藍綠須先停止「搶當修憲共主、朱立倫是因二○一六大選無望才推內閣制、蔡英文想當握有實權總統所以不願改採內閣制」等陰謀論口水，先大和解，「憲政新秩序才會誕生」。

【聯合報╱記者周志豪、胡宥心、李昭安、鄭媁／台北報導】
2014.12.20 03:24 am
 
 國民黨、民進黨立院黨團昨天分別成立修憲討論平台，啟動修憲討論。國民黨團由立委呂學樟擔任「修憲工作小組」召集人，他表示，希望趕上二○一六公投綁大選作業，下會期提出黨版修憲案，明年五月卅一日前公告交付公投。民進黨團主張，先凝聚內部共識再謹慎提出黨版修憲案。

國民黨團昨開黨團會議，立委賴士葆提議可由總統兼閣揆，呂學樟主張修正現行雙首長制、納入內閣制精神，行政院長提名需經過立法院同意，內閣閣員得由立委兼任，同時增加立委席次，從現行一一三人增加為一五○人，並將政黨門檻從現行百分之五降到百分之三，增加小黨參與機會。

民進黨團昨也成立憲改小組，卅七位立委中有十九位登記參加，預計討論修憲時，將納入公民團體意見。

民進黨立院黨團總召柯建銘說，修憲是艱鉅政治工程，包括中央政府體制、選制改革、人權入憲等議題，必須社會、朝野、國家都達共識，也要納入公民提案版本，「朝野一定要坐下來好好談」。他直言國民黨不能迴避「五權修為三權」，廢除考試、監察兩院的問題。

民進黨立委姚文智建議可考慮推動「漸進式內閣制」，維持總統直選、逐步推動內閣制精神，第一年行使總統制，有完整行政院長提名權，一年後行使雙首長制，若第一年做不好，在野黨可發動倒閣。

此外，立法院院會昨天原定處理立委江啟臣、鄭麗君等人所提成立「修憲委員會」提案，但因議案排序很後面，朝野黨團都未建議將排序往前移、優先處理，全案仍遭擱置，最快下周五會處理。

柯建銘表示，國民黨將修憲草案復議案排在兩岸協議監督條例復議案與監委人事同意權案後，「充滿政治算計」，看不出修憲誠意。

國民黨政策會代理執行長費鴻泰說，黨團工作小組剛組成，下周就會「非常善意的處理」，下周五院會可望通過成立「修憲委員會」提案。他呼籲，未來朝野修憲提案，應避免統獨、兩岸等敏感問題，以免造成朝野對立與兩岸動盪，阻擾修憲進程。

【聯合報╱記者林河名、鄭宏斌、鄭媁／台北報導】
2014.12.19 03:20 am
 

立法院長王金平（左）昨天邀集國民黨政策會代執行長費鴻泰、民進黨團總召柯建銘（右）等人協商，希望在本會期通過全部組改法案。
記者陳易辰／攝影
九合一選舉後，朝野湧現修憲聲浪，暌違十年的「修憲委員會」即將啟動。立法院長王金平今天上午將召集朝野協商，研商如何處理立委要求成立「修憲委員會」、「憲政改革委員會」等案。
除了朝野催生「修憲列車」，立委也競提修憲草案。過去一再於院會被封殺的陳亭妃、陳其邁、李俊俋等人所提修憲草案，今天都在院會捲土重來，試圖闖關；獨派大老、民進黨立委陳唐山也已提出憲法增修條文前言等修憲草案，要求刪除預設「統一」的文字，代之以中性文字，並刪除將國家主權自我矮化的「一國兩區」條文。

日前表態「支持內閣制」的前總統李登輝，昨天態度轉趨保守，改稱「要開放討論」。李登輝認為，現在是憲改非常好的時機，各黨派要坐下談，藍綠兩大黨的黨主席要拿出具體主張與改革時間表。

李登輝昨天邀請媒體餐敘，針對媒體報導他主張內閣制，意在挺新北市長朱立倫、牽制民進黨主席蔡英文，李登輝表示，他不可能牽制蔡英文，「我是老百姓第一，哪有蔡英文第一？」

「公民憲政推動聯盟」昨天也舉行記者會，主張「由下而上」的全面性憲政改革，並提出「民主審議有程序」、「憲改主體是人民」、「憲政改革要全面」、「拿出誠意先修法」等四大訴求，除主張投票權年齡下修至十八歲、降低罷免門檻、國會改為聯立制及降低不分區席次政黨門檻等選制改革外，也提到廢除考試院與監察院、國家定位與兩岸關係，透過將憲法規範與統獨脫鉤，有助於釐清主權獨立現狀。

東吳大學政治系副教授陳俊宏表示，過去七次修憲，公民一直沒有機會參與，甚至淪為替政黨密室協商背書的工具，政黨體制和選舉制度要以「權責相符，簡明清晰」為原則，「憲改牽一髮動全局，千萬不要片面改革」。

【聯合報╱公孫策】
2014.12.17 02:28 am
 
如果仍然是這個樣子的立法院，如果仍然是「非藍即綠」的選舉生態，也就是仍然會繼續選出同樣貨色的立法院，我堅決反對內閣制。

很不幸的，看起來似乎如此，因為藍綠兩大黨在選後都「不長進」。

民進黨並沒有「拚將剩勇殲餘寇」。可能是這幾年的惰性延續，也就是「反正國民黨還會更爛」；但也可能是算計過的。

三國時，曹操在官渡打敗了袁紹，諸將多半主張乘勝包圍留守鄴城的袁尚，只有郭嘉持相反意見。他認為，袁紹的兩個兒子袁譚與袁尚正爭奪老爹的繼承權，如果攻擊太急，兩兄弟會聯手抵抗；不如放鬆一下，讓他們鬥到無法合作。曹操採納了郭嘉的意見，果然奏效。

國民黨高層目前的情況，跟袁氏當年稍有不同。基本上，是悲觀主義瀰漫；因此，幾個副主席不是搶，而是推。朱立倫參選黨主席，卻宣布不選二○一六年總統，就是為了卸脫壓力。問題是，不能承擔壓力，就無法「收拾殘勇」。

唐朝安史之亂，安祿山攻下潼關，唐玄宗逃往四川。太子李亨原本跟著走，可是在馬嵬兵變之後，父老將士攔下他的馬頭，於是他往北到了靈武（今寧夏），掌握朔方邊防軍，並撫輯關中殘勇，準備反攻關中。

將士百官一再勸進他繼位稱帝，李亨都不答應。御史中承斐冕為他分析利害：「將士辛苦追隨，人眾一旦散去，人心將不可復聚。」那個年代，只有皇帝才是人心凝聚的對象，李亨於是踐位稱帝（是為唐肅宗）。然後，新皇帝的詔書封在蠟丸中，派人穿過淪陷區，送到了平原（今山東）太守顏真卿手中。顏真卿再轉發河北、河南、江淮等地，淪陷區士氣為之大振。

朱立倫「跳火坑」接黨主席，好比李亨在靈武；他宣布不選下屆總統，又好比李亨不肯稱帝。

李亨起初為何不答應稱帝？因為在四川的唐玄宗尚未表態。唐玄宗後來得知消息，才派人將傳國玉璽與冊立詔書送去靈武。而朱立倫必須等待的，是馬英九的表態。

畢竟馬英九仍在總統位子上，跟唐玄宗當年「遠在四川」的情況大不相同，但卻因此不易收拾「淪陷區」人心。

問題因而麻煩：民進黨大勝，可是不見積極作為；國民黨大敗，卻只見消極不作為（閣揆與黨魁似乎都是看守性質）。但即使是如此二大爛黨，也比由現在這個立法院中產生內閣好得多，不是嗎？

【聯合晚報╱記者陳珮琦／新北市報導】
2014.12.16 03:01 pm
 
同額參選國民黨主席的新北市長朱立倫拋出內閣制及憲政改革議題，引發廣泛討論，台中市長胡志強更指出「不要因為討厭馬總統就廢了總統制」，朱立倫上午表示，修憲是百年大計，過去近20年來憲法已造成政治體系失能，「修憲這件事一定要做」，政治人物不要有算計，大家誠心誠意來做，一定可以找出一條最適合台灣、權責相符的政治體系。

對於前總統李登輝力挺修憲內閣制，以及民進黨主席蔡英文提出的聯立制，朱立倫說，對於不論現在支持的或有不同意見的，將來在推動整個憲改過程都是要溝通，或者是都要請求協助，包括很多的學者、專家、前輩，或者是不同政黨的人士，「只要是對台灣好，我們大家不要心存算計，我相信一定很多問題可以解決」，台灣就是希望有不同的聲音。

朱立倫並強調，國民黨以後也不可能是一言堂，也不可能有共主，大家都是主將，大家都是最好的隊員，一同提出好的意見，讓整個台灣能夠變得更好。

【聯合報╱記者李昭安、胡宥心／台北報導】
2014.12.17 03:38 am

圖／聯合報提供

圖／聯合報提供
 
暌違十年，立法院最快周五再度成立修憲委員會，啟動修憲朝野對話。國民黨、民進黨團近期都將各自成立憲改小組、凝聚內部修憲共識；不少立委近期也提出調降修憲門檻、擴大保障人權等修憲草案，並希望優先處理調降投票權年齡至十八歲等共識較高案子。
立法院曾在二○○四年成立修憲委員會。九合一選後，修憲議題再起，國民黨立委江啟臣、民進黨立委鄭麗君等人都提案建請立法院成立修憲委員會；民進黨立委李俊俋也提案，建請成立憲政改革委員會，擴大修憲討論。

立法院程序委員會昨天將三案列入周五院會討論事項，因朝野立委共識度高，屆時可望順利成立修憲委員會，啟動修憲流程。

鄭麗君將提案調降修憲門檻，明定修憲經立委四分之一提議、三分之二出席、出席立委三分之二決議就成案（原為四分之三出席、出席立委四分之三決議）。民眾握有的修憲公投決定權，同意門檻則由現行有效同意票須超過選舉人總額半數，調降為有效同意票超過二分之一即可。

鄭麗君並主張，應大幅擴充「憲法人權清單」內容，她將提案把勞動權、環境權等基本人權明文入憲，並明定任何人不得因族群、語言、宗教、黨派、年齡、性別、性傾向等因素受不合理差別待遇。

民進黨立委陳唐山表示，此次修憲應去除「憲法上虛構的中國」，他已提案刪除憲法增修條文前言預設「為因應國家統一前之需要」等文字，並刪除將國家主權矮化為地區的「一國兩區」條文。此外，針對政府與大陸簽訂條約，增訂憲法授權條款。

國民黨團書記長費鴻泰表示，周五將開黨團大會，成立憲改小組，並選出召集人。民進黨團幹事長蔡其昌也說，黨團正在籌組憲改小組，希望立法院盡快建立修憲討論平台。

【聯合報╱陳長文／法學教授、律師（台北市）】
2014.12.16 02:13 am
 
朱立倫拋出憲政改革，核心大菜就是內閣制。蔡英文對此議的態度保留。表面上，兩人似乎對不上焦，然而，詳細參考蔡朱兩人曾提出的憲政改革，其實相同處遠大於相異處，有許多的公約數。

我們不妨從今年五月民進黨主席電視政見會時的蔡英文談起，蔡當時表示：「現在台灣的憲政體制，是不完整、不完美的，而且也引發了很多很多的爭議…我也很贊成，從總統制或者從傾向半總統的雙首長制，改成內閣制，但它是一個浩大的工程，而且需要很長的時間。」

這段發言，被媒體解讀為蔡英文贊同台灣改成內閣制，但是蔡辦後來發出聲明「澄清」，意指蔡的意思是，這是「浩大的工程」，言下之意，蔡英文並非贊成內閣制。

不管蔡英文的「事後解釋」為何，至少她深知台灣的憲政體制有嚴重的問題。這是蔡朱二人的第一個公約數，都認為現制有問題。但朱立倫選擇「內閣制」為解方，蔡尚未提出政治體制的具體選擇。

但憲政改革，內閣制命題只是其一，排除掉內閣制的差異，二人的意見公約數其實很高。

其中蔡朱完全重疊的憲改意見就是把投票權年齡下修為十八歲。這可謂第二個公約數。

此外，蔡英文曾在「我對憲政改革的主張」一文中，提出許多憲改想法。例如，在立法委員選舉上，蔡英文主張，降低政黨門檻讓小黨有當選空間，這一點也和朱立倫主張相合，這是第三個公約數。

蔡英文在該文中還主張提高立委席次，在得票計席上，從現行無法實現票票等值的「日本並立制」改成可以「讓政黨席次比例符合選票比例」的「德國聯立制」。這部分的選制改革也是筆者多次撰文主張的。雖然朱立倫對此並未表示意見，但我認為，「現在的」國民黨應該不會再反對此議，這就會是第四個公約數。

道理很簡單，過去由於國民黨長期是「票票不等值」選制的獲利者，因此一直不願就此改革。但這次九合一大選，民進黨得票率四十七．五五％，國民黨得票率四○．七％，外界普遍解讀為民進黨大勝，實則得票率只差七％。但民進黨得十三席，國民黨得六席，民進黨得席率為五十九％，國民黨得席率為廿七％。兩者相差卅二％，足足是國民黨得席率的一倍。當然，縣市長是單一名額選舉，不比例的問題必然存在，也應該存在。

但接下來的立委選舉，民進黨非常有可能延續勝選氣勢，獲得票值不比例利益。因此，從制度正當性與政治利益的雙重角度來看，國民黨都不該反對。

只是，過去從制度正當性角度支持聯立制的民進黨，會不會因為現在不比例的利益向己靠攏，為了政治利益而放棄制度正當性的堅持？則有待觀察。但從人民的角度來看，政黨利益不足道，誰放棄對制度正當性的堅持，就對這個政黨扣分。

退萬步言，內閣制不能達成共識，也不代表憲改腳步該停步，包括投票年齡下修、降低政黨門檻，乃至於「德國聯立制」，朱蔡可交集的憲改公約數仍多，二人應攜手合作，把握「憲政時刻」，為台灣的制度進步交出歷史成績單。

【聯合報╱陳孝平／陳秀鑾教育基金會董事長（嘉縣新港）】
2014.12.16 02:13 am
 
修憲將總統制改為內閣制的議題，隨著九合一選舉之後國內政局的巨變，又浮上台面。如果朝野政黨或其他政治勢力真的有心修憲，這一次真的要好好想一想是先訂修憲目標，還是先訂修憲的程序規則。

日前中央研究院法律研究所舉辦「健保給付決策與民主參與」研討會，邀請的主講人之一，美國哈佛大學政治哲學教授Norman Daniels的意見可以參考。

丹尼爾教授認為，在民主多元社會裡，各個目標間常有衝突，若先定下目標，通常只引來爭議，而非達成共識。所以他極力倡導「公正的程序才是改革的解答」理念。

對於改革何去何從，一般人經常有一個誤解：這世界上彷彿有一個完美的終極制度，只要說服其他人同意朝那個方向改革，一切都解決了。但殊不知，所謂「終極完美的制度」可能根本不存在；或者，因為價值觀的不同，你的終極完美，原本就不同於我的終極完美，又何能奢望說服誰來贊同呢？

丹尼爾教授因此主張公平的改革過程，才能達成公正的改革結果；而「自認有理的可課責性」就是這個公平程序的核心概念。這個核心概念有可以具體化為四個可操作性的條件：公開性條件：各方主張的內容與理由都必須要「說清楚、講明白」，可公開查閱；相干性條件：各方對於本身的主張何以能解決當前的問題，必須有合理的陳述；可修正性條件：在面對合理的質疑與明確的新證據時，原來提出來的主張應該接受修改；可執行條件：這個社會必須存在一套機制，確保前三個條件可以落實。

對照於丹尼爾教授的「程序是答案」，我們的修憲議題可以有這樣的思考：先別美化「內閣制」或「總統制」，先把大家可以接受修憲的遊戲規則定下來。然後，各種主張都要彙整成為可供隨時查閱的文件或說帖；這些文件必須提出何以其修憲主張可以解決當前國內的政治問題；各方的主張都不可以自認得到上帝的真理，只要對方提出合理的質疑，都必須接受挑戰，並承認可以調整自己的立場；最後，大家要同意一套機制，以監督各方遵守前述三個條件。

要落實這套理念，在國內困難不小。政治人物通常先設定有利己方的目標，再用盡花言巧語來包裝自己的主張。遇到挑戰不是顧左右而言他，就是死纏硬拗，永不認錯。

所以，只能寄望台灣社會中的新生力量，強力監督這些政治勢力，要求他們遵守公平的遊戲規則來啟動修憲。經由從去年以來幾次大型的社會運動與這次九合一選舉的結果，台灣新生的力量在網路科技的支援下，已經產生接近直接民權的力量，足以監督並左右政治人物的言行與政策。這樣的質樸力量，應可在修憲議題上展現其影響力。

確實，在民主社會，原本程序的正義就高於結果的正義。而丹尼爾教授的學說，一言以蔽之，就是主張在「制度的改革」前，先建立大家願意遵循的「改革的制度」。否則改革不是一事無成，就是霸王硬上弓，埋下下一次衝突的引信。