2015-01-13 01:57:38 聯合報 黑白集

修憲若改為內閣制，總統職權要如何安排，是個關鍵議題。

朱立倫一度曾說可考慮總統由「間接選舉」產生。若以間接選舉產生，總統即可能傾向成為虛位元首。但最近朱立倫又改口稱，國人也許不能接受虛位元首，因而也可考慮仍由全民直選，並將國防、外交、兩岸的「總統三權」入憲。

一九九七年第四次修憲時，李登輝的憲改版本，是一方面取消立法院的閣揆任命同意權，另一方面將總統府國家安全會議轉型為具有實權的統治機構，而行政院則儼然成為國安會的幕僚機構，此一版本即係將國防、外交、兩岸的總統三權入憲。但因後來修憲未竟全功，只通過了「取消立院的閣揆任命同意權」，卻未採納「國安會改制為實權機構」，致使總統一職非但「無責」，且其「權力」也無所本。直到陳水扁時代，修訂《國安會組織法》，始將總統三權「入法」。

如今又聞「總統三權入憲」之議，其論據是欲仿效法國第五共和制的「行政權換軌制」。當總統與國會的多數同黨時，國政概由總統主導；若屬不同黨，則大半國政由內閣總理主持，總統則僅掌理國防、外交、海外領地等權力。

問題是：在法國，國防、外交皆大致屬「政黨一致」（bipartisanship），因此，總統與內閣「左右共治」不致發生大問題。但在台灣，由於國家認同呈現分裂，且為黨爭之根源；若出現「一邊一國」的總統及「一中各表」的內閣，或「烽火外交」的總統及「外交休兵」的內閣，或「反ＥＣＦＡ」的總統及「挺ＥＣＦＡ」的內閣，國政將何由行穩致遠？

中華民國憲政的癥結，是在「國家認同分裂」及立法院的「政黨協商」；不除去這兩個禍根，一切憲改終將流於空談。

2015-01-12 聯合報 記者林政忠／台北報導

修憲議題引發朱、蔡隔空交鋒，參選國民黨主席的新北市長朱立倫指民進黨主席蔡英文「原本支持內閣制」。民進黨發言人鄭運鵬昨反駁說，「蔡英文從未表達支持內閣制」，朱立倫引用錯誤報導，蔡英文辦公室已做過澄清，請朱立倫查明事實。

鄭運鵬說，憲政討論非政治鬥爭，「憲政時刻」是難得時機，如國民黨不斷用扣帽子方式指責對手，對現階段憲政討論不會有幫助。民進黨正籌備國是會議，各方應理性溝通，凝聚社會共識；民進黨也期待，朱立倫未來可代表國民黨一同參與修憲工程。

他質疑，朱立倫說要學習的「法國第五共和」，但法國第五共和是最典型的雙首長制，絕對不是內閣制；朱立倫並非法政專業，可能對於制度有所誤解。

2015-01-12 聯合報 記者牟玉珮／基隆報導

民進黨主席蔡英文昨天表示，她已打定主意，修憲工作不會像過去一樣，只靠藍綠兩大黨決定，也強調不會變成政治操作工具，喊一下口號就沒事了，一定要凝聚社會共識，變成全民運動。

修憲議題再起，蔡英文昨天下午到基隆參加小英之友會活動時說，近年來看不到台灣國家動能和活力，癥結在於台灣憲政體制有問題，尤其國民黨主席馬英九總統完全執政，行政、立法、黨不分，看不到一個正常國家體制裡的分際和相互制衡，因此下個階段要凝聚社會共識，一起來參與台灣憲政體制改革工程。

蔡英文認為，過去修憲只有藍綠兩大黨，結果修憲門檻很高，封殺小黨生存空間，造成憲政僵局，目前的憲法不好用，必須要修。去年發生太陽花學運，顯見公民意識覺醒，修憲一定要動員社會參與，民進黨已開始與公民團體交換意見，雖要重新建構社會信賴政黨，還有一段路要走。

她說，全民修憲希望大家都能坐下來好好溝通，小英之友會接下來重要工作就是鼓勵社會參與，「這件事能成功，社會才能和諧，才能讓下個執政者輕鬆，不會重蹈前幾屆執政者的噩夢」。

2015-01-10 聯合晚報 記者程平、王昭月／台北-高雄連線報導

新北市長朱立倫參選國民黨黨主席，主張推動內閣制。 報系資料照
分享新北市長朱立倫參選國民黨主席，他主張推動內閣制，但也要調整總統職權後，繼續直選，以避免國人難以接受虛位總統，據了解，國民黨的思考是要仿效法國第五共和憲法，將國防、外交、兩岸屬總統職權，直接寫入憲法增修條文，與行政院長明確分工。
總統仍保持全民直選

依照內閣制的精神，總統是虛位元首，但朱立倫主張的內閣制，總統職權有調整。有國民黨立委表示，朱立倫是擔心國人無法接受虛位元首概念，認為總統不但要繼續全民直選，還會保留國防、外交、兩岸等職權，可避免總統干預行政院長職權。

總統負責國防、外交、兩岸，是依據憲法增修條文第二條，總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之。內容不夠明確，曾在二屆立委討論國安三法時，引發很大爭議。

未來修憲，國民黨將仿效法國憲法，明確將這三項總統職權寫入憲法增修條文。這也是仿效法國第五共和憲法，明定總統職權是國防、外交、海外領地。

朱立倫：內閣制是目標

參加國民黨黨主席補選的新北市長朱立倫，今天上午南下高雄發表政見，朱立倫說，台灣的政治體系嚴重失靈，權責不符，內閣制是最好的政治制度，國民黨員只要與人民站在一起，一定可以重新獲得支持。

朱立倫表示，台灣政治失靈，權責不符，大家應該針對這些問題就事論事，以後代的子孫為考量，提出一套完整修憲制度，內閣制就是未來推動的主要目標。因此主張降低政黨基本門檻，讓18歲年輕人及不在籍人士都能投票，深化民主。

他說，他從12月12日宣布參選主席以來，民進黨做很多惡意攻擊、抹黑、造謠，朝野政黨可以競爭，不要鬥爭，尤其新年後能有彼此對話合作，如修憲工作是可以一起努力的。

國是會議 藍營難接受

另一方面，針對民進黨拋出舉行國是會議的想法，馬總統元旦文告回應，對於不限議題，各種型態的國是會議，都樂觀其成。這讓部分藍營人士無法接受，國民黨立委就說，1990年，野百合學運爆發，總統李登輝為除掉老國代、老立委曾開過國是會議。1996年，李登輝又為除掉當時的台灣省長宋楚瑜開國發會。2001年，前總統陳水扁的經發會，是為了化解綠營內部對兩岸開放的阻力。

這名立委批評，這三次國是會議，都是總統引入外部力量，解決內部問題，馬英九是總統，哪有參加在野黨國是會議的道理。

2015-01-10 聯合報 葉銀華

執政國民黨在去年九合一選舉慘敗後，朝野皆拋出政府體制需大改革的修憲議題。長期研究公司治理，對於政府這個組織的治理，也有些許觀察，我認為台灣政府體制生病了，病灶是民選總統權力太大；而權力太大必有後遺症：就是人民還要忍受總統一年多無法有作為的剩餘任期。

台灣的民選總統權力有多大呢？當選上總統後，馬上要任命行政院長組閣，但是總統是拚了老命才選上，行政院長又非民選、而且又不用立法院行使同意權，形成行政院長權力基礎薄弱，何時進、何時退，完全總統說了算。因此十幾年來行政院長實際上甚少有很大的組閣權，部會首長的任命亦不需立法院同意，因此大部分部會首長是上承總統的主意。組閣後，很多重大政策是由總統發始，後來又由他或因他轉彎；而且，民選總統不須接受立法院的監督。

民選總統的權力，不僅有上述行政院組閣之影響力與決定將軍的晉升，還包括：國營事業（政府持股過半）、泛公股企業（政府控制過半董事）、各類型財團法人、基金會，以及因法律特許成立的機構或公司的董事長、總經理之任命。上述人事權初估超過三千人，因此台灣民選總統的權力，「統率文武百官」已經無法形容。

美國也有民選總統，其權力有如此大？答案是沒有的。美國國務卿、部會首長是要經過國會同意才能任命，而且美國也無那麼多的國營事業、泛公股企業與相關機構之董總要總統任命。

台灣民選總統如此巨大權力，後遺症多嚴重？主要有三方面，首先是缺乏足夠監督力量下，總統可能聽不到真話、看不到真相、嗅不到民意趨勢，特別是如此大權力，可能使總統被權位、權力需求者捧上天，或身處權力象牙塔，決策經常性背離民意。其次，民選總統有如此大權，可能會帶來腐敗，除了本身之外，還包括他所相信的人，皆有可能成為權位、權力需求者巴結對象，而獲得相應對價。是否能避免貪腐的緊箍咒，著實考驗者人性。

再者，管理學的「彼得原理」或許可解釋部分民選總統權力過大的缺點。彼得原理是指在組織層級制度中，人會因其某種特質或技能獲得不斷擢升，但最終有可能升到「不能勝任」的地步，而變成組織的障礙及負面資產。彼得原理特別能夠解釋大型複雜企業與政府效能弱化的原因。若將彼得原理運用到民選總統時，這位能力不足以運轉如此大權的總統，但又想要有一番作為時，他的政策細膩度一定不足，勢必只有干擾民生、而無實質效果。

十幾年來，台灣民選總統在第二任之民意支持度不斷探底，甚至出現該黨同志在市長、縣長、立法委員選舉時，不敢與總統有太大牽連的窘境。最後導致民選總統二任任期結束後，就把執行權拱手讓給反對黨，或者任期未結束前，所屬政黨在地方性大選落得大敗收場，使得人民還得忍受一年多無法有作為的剩餘任期。

回想這些民選總統第一任剛選上時，形象、能力或歷練，皆是全國一時之選，也是人民風靡的對象；但是第二任卻落得相當不堪的下場。既然已經知道台灣政府體制得了重病，接下來則是要集合全民意志，思考如何修改憲法，再造台灣政府的治理機制，讓擁有最高行政權力者，能接受足夠的監督，而能制定照顧全民福祉的可持續性政策。

（作者為交通大學財務金融研究所教授）

2015-01-10 聯合報 記者周志豪、林河名／台北報導

圖／聯合報提供

圖／聯合報提供

分享朝野立委所提投票權年齡降為十八歲的修憲草案，原本因國民黨立院黨團提復議，一直卡在院會；朝野協商昨天達成共識，國民黨團撤回復議案，讓修憲草案順利付委，立法院也正式啟動修憲程序。
依立院內規，修憲程序啟動後，必須組成「修憲委員會」處理修憲草案；目前已經交付修憲委員會共有五個提案，包括國民黨立委盧秀燕、民進黨立委鄭麗君、陳亭妃、高志鵬等人所提下修投票權年齡提案，以及國民黨立委賴士葆「恢復閣揆同意權」的提案。

國民黨政策會代理執行長費鴻泰表示，下周四下午，國民黨修憲工作小組就會在國民黨中央黨部召開首次會議，討論修憲事宜，「修憲一定玩真的」。民進黨團憲改小組由立委李俊俋擔任召集人，也已正式運作，開過一次會。

依立院「修憲委員會組織規程」，修憲委員會的組成是立委總額三分之一加一人，由各政黨依其院會席次比例分配，但立法院目前有五席立委待補選，據了解，立法院長王金平希望完成補選後再組成修憲委員會。

費鴻泰表示，尊重王金平看法，但黨團成員對立院推動修憲都沒有經驗，黨內凝聚共識部分可以先走。李俊俋則認為，如果要趕在二○一六大選時一併複決修憲案，立法院最遲今年七月就須通過修憲案，朝野立委應速成立修憲平台，不宜再拖。

費鴻泰說，此次修憲議題，除了國民黨主席候選人朱立倫主張中央政府體制改為內閣制外，將投票年齡由目前廿歲降至十八歲也是討論重點；國民黨團也希望「十八歲投票」修憲與「不在籍投票」修法可以一起審。

至於民進黨立委陳唐山提出修改憲法增修條文「因應國家統一前之需要」等文字的草案，因為涉及國土、國家主權，費鴻泰直言，不會同意付委討論，「相信民進黨也不希望」。

【聯合報╱記者林庭瑤／台北報導】
2015.01.03 02:49 am
 
新北市長朱立倫、前台北市長郝龍斌皆主張修憲朝內閣制，背後有民進黨前立委林濁水居間穿梭推動。林濁水憂心「街頭領導政府」亂象，去年三月初先後拜會朱、郝兩人長談憲改，朱、郝皆認為現有體制缺憾太嚴重，致使執政者寸步難行，支持修憲內閣制。

朱立倫幕僚證實，朱立倫曾與林濁水談過憲政議題，但時間不在九合一大選之後，而是在選前更早的時候。郝龍斌幕僚也表示，郝龍斌與林濁水談憲改時，看到從一九九七年修憲至今的諸多憲政缺失，郝當時認為需透過修憲方式，朝向內閣制方向。

林濁水表示，當時他找朱立倫的背景是，眼見幾年來「街頭取代政府決定國家政策」，他感到萬分憂心，加上馬王政爭情勢險惡，便在先跟民進黨內幾位領導人談過，他覺得修憲需要朝野共識，只憑一個黨不會成功，所以又找了幾位國民黨重要領袖。

林濁水轉述，朱立倫當時就認為，現行憲政體制的缺憾太嚴重，一旦當上總統，可能在扁馬之後成為另一個十趴總統，所以朱寧願放棄更明顯可得、更尊崇風光的總統大位，而選擇在內閣制底下，閣揆可以有效領導團隊做事，「絕不是當選總統無望才希望修憲成為內閣制的」。

【聯合報╱周陽山／金門大學教授、曾任任務型國大代表（金門金寧）】
2014.12.31 02:27 am
 
民國九十四年六月七日下午兩點，在國民黨與民進黨通力合作，各小黨全面反對之下，國民大會以二四九票贊成，四十八票反對，一票廢票，通過第七次修憲。進而於六月十日公布了修憲條文。

本人當時擔任國大代表，親自參與並表達嚴肅反對修憲條文的立場。根據此次修憲，過去十年來中華民國憲政體制所呈現的，是權責不分的雙首長混和制—總統有權作決策，卻由行政院長代為其負責。另外，立法院部分則因立委名額減半及選制改變，造成當前立委代表性與專業性不足的困境。

今年底，由於國民黨九合一大選失敗，多數國民黨立委終於決定要回頭修訂十年前這次錯誤的修憲，並主張回歸議會內閣制。但是，如何秉持自由憲政主義原則，對憲法進行合理合法，並符合民主正當性的修訂，無疑是一項沉重的考驗。

首先，我們必須強調自由主義的憲政原則是：保障人權（包括政治、經濟人權，社會安全，文化權和生態權等），落實法治，實踐有限政府與分權制衡，並建立權責相符的責任政府。基於以上原則，這次新的修憲若要真正積極推動，必須將過去七次修憲中違背自由憲政主義的修憲內涵加以整理，並徹底檢討解決。其核心內容應包括：修改有關總統選舉方式，若總統仍具實權，則選舉與罷免總統的條件，應該一致。換言之，總統應由絕對多數方式產生，同時也以絕對多數方式罷免。目前，憲政規範中總統由相對多數產生之規定，應予改正。

第二，立法委員名額應符合先進民主國家通則。一般而言，民主國家多以每十萬人中產生一位國會議員為基本規範，如英國人口約六千萬人，國會議員定為六五九人。換言之，第七次修憲時將立委減半為一一三席，必須改正。立法院應依據台灣人口約二千三百萬人調整回二百席或二三○席。同時，應採取德國式的聯立制度，政黨不分區和地區直選代表各半，而不是日本式的分立制。這將使得選舉席次與得票之間呈現合理的比例分配，體現票票等值的公平精神。同時，應降低政黨門檻，讓獲得選民支持的小黨派得以分配席次；這些改革才能落實選舉體制的公正性。

第三，必須恢復原先憲法規定，立法院應對行政院長行使同意權，以確保行政院長獲得立法院絕大多數委員的支持。同時也確立行政院作為責任內閣，對立法委員負責的基本精神，並藉此落實分權制衡的自由主義憲政原理。在此前提下，總統有權決策而由行政院長代為負責的憲政困境，將可徹底改變。這也是落實責任內閣制精神的不二法門。

至於人權規範與公共政策的相關具體內涵，基於憲政成長與福利國原則，過去在修憲條文第十條中已有相關規定，今後應經社會各界的進一步討論，再決定修憲內容，形諸文字共識，以促其實現。

由於立法院通過修憲之門檻甚高，且必須進一步獲得將近九百萬公民之投票認可，修憲的內容應該盡量求其簡單明確，而不宜增添不易落實的內容，以免因小失大，形成共識分歧，導致自由憲政主義的精神無法落實，使第八次修憲任務再度歸於失敗。

【聯合報╱黑白集】
2014.12.29 02:16 am
 
台灣的民主有什麼好驕傲的？這次各縣市政府的議長選舉，正好可拿來當教材。

綠營急切想達成完全執政，民進黨主席蔡英文不顧形象，以「跑票就開除」要脅，率先要求亮票，正遭到檢方高分貝表示將嚴查。沒想到國民黨不遑多讓，不但亮票，且賄聲賄影，最後選舉結果大勝，卻讓對手發出「這次被買倒了」之嘆。藍綠陣營各自以這種姿態「現形」，自以為「頭家我最大」的老百姓該怎麼想？

各地議長選舉之怪現象，反映的是當今政壇現實：選民一票一票送進議場裡的民代，卻是這種等級的「為民喉舌」。難怪有人慨嘆：老百姓受苦活該！有什麼樣的選民，才有什麼樣的民代。放大來看，立法委員的素質又如何？多少醜聞繞著立委轉，從杯葛議事到利益輸送，台灣社會難得的共識便是「立院是亂源」！

即將接國民黨主席的朱立倫，目前主打議題之一便是修憲改為「內閣制」。正值馬英九把總統職位給「做小了」的氣氛中，有人氣這個總統而拿他沒辦法，有人看不順眼當前「雙首長制」之無效率，所以改「內閣制」的呼聲贏得不少響應。其實，內閣制或總統制各有利弊，值得好好辯論；但放在台灣選舉文化的脈絡中來看，老百姓自認為「神聖一票」所送進議會的這些民代，若在內閣制體系之下，將來便成為誕生出內閣成員的搖籃。

想像一下，若改為內閣制，今天這些民代將來都可能搖身成為閣揆、部長人選；光這樣想，不就足以令人嚇出一身冷汗？內閣制未嘗不可能修正我們五權憲法的若干缺失，但台灣的賄選文化一日未根除，選民的神聖一票恐未必真的那麼「神聖」。修憲討論裡，「民代變部長」的想像，值得三思。

【聯合報╱洪鎌德／交大講座教授、曾執教新加坡南洋與國立大學政治學系廿年（新竹市）】
2014.12.24 01:52 am
 
近日參選國民黨下任主席的新北市市長朱立倫提出幾招政見，其中最引人注目的莫過於以內閣制取代有權無責的半總統制。大家在驚訝之餘，不免援引德、奧、泰、日等內閣制國家憲政運作的前例，來指出內閣制出現在台灣的利弊。擔心實施內閣制會便利強人挾控國會多數黨，而無任期地霸占總理職位，一如新加坡李光耀（任總理職長達卅三年）之所為。有人更憂慮從此之後再也無法直選總統，且把總統虛位化。

其實，新加坡建國之初雖採用英國威士敏斯特巴力門國會統治高權（亦即內閣）制，讓總統由總理提名，由國會票選出任，成為簽署法案、出國訪問、迎候國賓、行禮如儀的虛位元首。這種不具行政實權的國家象徵性代表人物，就是內閣制憲政精神的體現。但在李光耀下台，吳作棟接棒的一九九一年，新加坡完成第七次憲改，把總統開放給公民直選，並進一步增加其職能與權力，使國家元首成為行政、立法和司法三大分權的綜合者、協調者。憲法上仍視他為廣義下政府組成的一部分，而為國家的元首（一九九一年新加坡修正過憲法第十七條第一款）。

依據增訂後新加坡憲法第十九條規定：凡年滿四十五歲曾任三年以上的部長、大法官、議長、檢查長、主計長、審計長，以及擔任大公司行號主管人士，在通過選委會（由文官長主持）資格寫審查後，得以參選，獲選後必須退出政黨，以示獨立、超然、公正的地位。每次總統直選，以參選人得票最高者為當選人（二○一一年新加坡總統大選，曾任副總理的陳慶炎獲票率僅占全部投票者的卅五．二％，也以些微差距的○．三四％險勝出身議長的陳清木，而成為獅城獨立以來的第七位，也是深獲民眾愛戴的王鼎昌首任民選後的第三任總統）。其任期長達六年，可以連選連任。

直選後的新加坡總統握有對國家儲備金和公積金使用與預決算的否決權，依憲法廿一條的規定：總統有任命國會多數黨黨魁為總理之大權、還有高級公務員任命權、有關不經審訊拘留嫌犯的內部安全法和宗教和諧法施行之監督權，以及防止公務員貪瀆之調查權等等。這些權限的運用顯示總統有制衡和監督政府的作用，從而不使民選總統成為國家虛位的元首。觀乎陳慶炎上任以來推動的公民社會運動、獎勵青少年關懷公共事務，造成新加坡上次大選反對黨國會席次的倍增，使人增添打破一黨專政的希望與信心。要之，儘管新加坡總統並非國家最高統治權行使者，其權力的執行卻是非主動式的，而毋寧是反應式的（reactive）。

不管朱立倫對未來台灣憲改涉及內閣制有何構想，這不是國民黨一黨的主席或國民黨說了就算，必須由大家長期思考、討論才能逐漸形塑全民共識。在此情況下，由民進黨蔡英文主席倡導的、擬於明春召開的國是會議，更該把憲改當成急務，有關內閣制的利弊更要審慎評估。至於是否可以把新加坡新修正的總統直選、配合內閣制的修憲及其運作情況拿來參考和討論，也是吾人矚目的大事。