2011-01-04 新聞速報 【中廣新聞／彭群弼】

    行政權干預媒體報導，是爭取民主政治歷程中的「必然之痛」，媒體基於監督與揭發事實的立場，讓獨裁者行徑曝光，讓危害人民權益者無所遁形，是作為第四權的天職。今年諾貝爾獎頒給大陸異議份子，無非也就是他說出了「執政當局」或許不樂見的真相。

    就在諾貝爾獎留下空位，海峽一水之隔的台灣，12月中旬，一家境外衛星廣播電視頻道供應商的執照，因違規，執照換發未能通過。面臨下架。消息傳出，媒體譁然，遭到撤照的頻道供應商，隨即在旗下的新聞頻道反撲，其他頻道供應商，政治人物也紛紛表態，表達嚴重關切，對於「頻道不能播出」，視為行政機關將黑手伸進媒體的禁忌之舉。一時之間，似乎兩岸執政當局，都與負責傳達真相媒體或揭發真相的人為敵？

    所謂的「真相」究竟為何？在遭到處分的媒體報導中，又少了多少真相？監理機關究竟有沒有可以檢討的空間，然而，「揮刀斷水」，是監管媒體的唯一手段嗎？

    數位匯流隨著媒體跨界經營，大者恆大已經成為常態，台灣有線電視寡佔了七成以上的收視戶，成為台灣特有的廣電頻道生態，為了競爭幾乎涵蓋主要收視人口，但卻只有「有限的」收視戶頻道的產業生態下，能夠擠進「有線電視」上架頻道位置，就成為兵家必爭之地，無法排入系統商的頻道表，節目不見天日，沒有生存空間，更遑論好不容易擠進上架位置，竟然會被行政機關下令「下架」，對遭到處分的業者而言，生存之戰，奮力一搏，也是可以理解。

    號稱個案審查，堅持獨立審查原則的NCC，究竟有沒有排除外界干預，依法論理，准否公平？從外界排山倒海而來的批評，似乎也意味著有討論空間。

    回顧整起事件，起因於去年底，年代與其他19家頻道供應商六年前取得的衛廣執照許可到期，向政府「換發」下一張六年執照。NCC依法也辦理評鑑。19家業者，有12家沒有違規紀錄，順利換發。7家有處分紀錄，累計違規第一名的年代綜合台，當時被負責審查的學者專家組成的審查委員會認為違規情節嚴重，建議NCC不給予換照。NCC委員會今年二月下旬討論後，決定給予留校察看處分，同意換照，但附上條件，要求業者一年內不能再出現節目廣告化等兩類型的違規。三月初換發執照後，三月中旬，年代又出現違規紀錄。

    如此一來，年代的換照，依照將近九個月之後才做出最終認定的NCC官員的說法，違規紀錄一旦發生，就代表違反了換照的條件，換照無效。NCC在七月中旬，針對換照後的違規做出行政罰款的決定，但一直拖到年底，才做出最終認定，年代綜合台需下架。

    從行政程序上，NCC搬出了包括：衛廣法及行政程序法，強調「換照不通過」，一切依法有據，但從業者的觀點而言，NCC並沒有在第一時間告知執照失效。雙方認知最大的差異之一在於，業者認為依照衛廣法的規範，撤銷執照的行政處分，應該依循先警告、暫停播出，最後才是撤銷執照，NCC卻直接判死刑，沒有給業者機會，業者當然不服。此事引發國內各界關注，立法院也要求NCC提出專案報告，NCC主委蘇蘅努力解釋，執照換發每六年一次，每兩年會針對業者進行評鑑，評鑑如果發現缺失應該改善，如果不改善，NCC有權在下一次換照時，不給予通過，避免業者心存僥倖，執照一旦取得，就不需要擔心節目不得播出。年代的處份案，是年代連續違規，規勸無效，是記滿三大過，不是一個小過就開除。

    但立委質詢時，幾乎一面倒的擔憂政府權力過度擴張，侵害媒體。民進黨籍立委郭玟成認為，就算先進的英美等國，也少有廣電執照遭到撤銷的處分，更何況執照失效之前，也應該先有其他程度較輕的處分，萬一沒有效果，再考慮最嚴厲的處分過去六年有沒有停播，停播三天，七天，三個月也好，他不會怕嗎？會怕啦。

    此外，國民黨籍立委孫大千則是質疑，針對換照條件，現行的衛廣法，其實並沒有非常詳細的規範，在當時的時空背景有特殊的原因，希望避免政治力介入，因為當時新聞局一口氣關閉七個頻道，NCC好不容易成立，如今仍然發生媒體關門，特別是在法律沒有充分授權的情況下，媒體因為行政機關的「內規」就得關門，顯然有問題。

    針對換照部分，並沒有獲得明確的法律授權。

    12月30號晚間11點59分59秒，年代綜合台的節目訊號中斷。留下的最後一個畫面，是年代抗議NCC不公平的黑底白字的抗議標語。「年代」也發出六點聲明。要求行政機關尊重立法院做出要求撤銷處分的決議，也表示循司法途徑救濟。爭議前後延燒了約半個月，短暫劃上句點。

    但這起爭議，一方面首開NCC開鍘的先例，一方面也凸顯了有關頻道管理的一些不足之處。

    首先，從行政機關而言，一般老百姓其實一點都聽不懂所謂的：「換照、撤照，平日監理，換照監理」這些專有名詞。實際感受就是：一家電視頻道從家裡的電視消失。頻道一天要播出20幾個鐘頭的節目，其實，並非每個節目都違規。觀眾更難明白，為何因為部分的節目違規，就要讓整個頻道消失。這也就怪不得媒體訴諸民意時，很容易就取得包括名嘴，民代以及所謂的社會輿論同情。

    檢視NCC所公佈的處分內容，年代綜合台的確反覆出現節目廣告化，以及播出誇大產品功效，抵觸衛生相關法規的節目內容。頻道經營不易，除了自製或外製節目之外，將頻道時段外包，利用座談會，推薦表演等方式，替產品行銷的「資訊性節目」，其實年代不是唯一這麼做的業者。是因為違規，再加上規勸無效，才構成換照不成的條件，業者對此的說法，則是強調一直都有有改進，加強自律，甚至從今年九月份之後，就已經停止播出資訊性節目。但過去所犯的錯誤，以及換照後為何還在繼續違規？則是NCC與業者之間的認知落差所在。

    平心而論，無論是一般監理或換照監理，目的無非就是監督業者是否認真經營得來不易的頻道，透過評鑑，給予改正的機會，但現有法律，兩者缺乏一貫性，換言之，一般監理所發現的缺失及累計處分的程度，應該以明確的方式，與換照監理連結，換言之，如果平日表現不佳，罰款滿天，達到停播處分程度，累計一定停播程度，換照時，就可能無法過關，甚或，只能先領臨時執照，缺失改善之後，才能換發正式執照，如此一來，如同交通違規記點，達到一定程度，駕照吊扣，吊扣次數太多，就會被吊銷。符合比例原則，處分也有邏輯可言。業者比較能夠服氣。

    就媒體而言，除了認定媒體的公器特有身份之外，似乎也不應該迴避，為何強調已經持續改進內容及節目品質的決心，卻又不斷發生違規，並且被認定處分。將問題單純化為打壓媒體言論自由及生存空間，似乎也犯了模糊焦點的問題。

    年代綜合台的個案，背後凸顯了法律規管有改進空間，也再度暴露了台灣媒體向來以自我為中心的態度及表現，恐怕，都應該要檢討。 20'50"

【聯合報╱記者王文玲／台北報導】 2011.01.01 04:05 am 
 
「年代綜合台」向台北高等行政法院聲請停止執行國家通訊傳播委員會（NCC）的處分，今天遭到駁回，年代期待司法搶救其免於關台的希望落空。

年代綜合台所屬的大禾多媒體公司，是以換照時的附加條款聲請停止執行。

「大禾」主張，如果執行附款以致年代綜合台關台，不但須違約賠償、有營業收入損失，員工的工作權受影響，辛苦建立的收視群也會流失，將造成「難以回復」的損害，希望法院能先喊停，讓他們在行政訴訟結果出來前繼續播下去。

法官審理後駁回大禾的請求。法官認為，大禾單獨就「附款」聲請停止執行，於法不合。

法官也認為，大禾公司換照時，就知道有首播率限制及不得節目廣告化的「附款」限制，去年7月收到裁處書，應可預期知年代綜合台的執照將失效，卻未因應。距離NCC正式要求停播，已超過5個月，若說停播事出急迫，也是大禾自己造成。

法官並認為，大禾所主張年代關台所生的損害，都屬財產上損失，可以金錢彌補，不符合停止執行的條件。
 

【聯合報╱記者王文玲／台北報導】 2010.12.30 03:24 am
  
國家通訊傳播委員會（ＮＣＣ）今年二月以附加條件方式，讓年代綜合台換照，年代就此「附加條款」提起行政訴訟，台北高等行政法院昨天開庭，年代指ＮＣＣ擴權、濫權，ＮＣＣ代表則強調一切依法行政。

至於年代綜合台遭ＮＣＣ撤照，年代昨天上午才收到處分書，還未進入行政訴訟程序。昨天到行政法院旁聽的年代執行董事王宜陵，聲稱「會一直播下去，不會停」。

年代綜合換照時，ＮＣＣ要求年代節目的「首播率」須高於百分之四十，且節目不能廣告化。ＮＣＣ的律師表示，年代節目廣告化情形嚴重，違反法令，ＮＣＣ依附加條款撤照，年代已換發的執照因而失去效力，這與之前換照的審核情形並不相同。年代綜合台另就「附加條款」部分，緊急聲請「停止執行」，台北高等行政法院訂今天下午開庭。
 

【中央社╱台北27日電】 2010.12.27 09:08 pm 
 
年代電視台節目部副總經理常立欣今天說，台北高等行政法院將於29日開準備庭，「這是年代最後一線希望」。

年代綜合台因不服國家通訊傳播委員會（NCC）今年2月以附解除條件方式，有條件通過換照後，在3月間向行政院提訴願，行政院10月決定不受理；年代綜合台再向高等行政法院提起行政訴訟。

台北高等行政法院定29日開準備庭，NCC主任委員蘇蘅表示，NCC所做的行政處分或決定，除法律另有規定外，不受影響，NCC一切「依法行政」。

常立欣說，行政訴訟「是年代的最後一線希望」。到今天為止，年代錄影一切照常，計劃錄影到30日，31日播出。30多名員工的出路，年代會盡量安排。

至於年代綜合台節目未來落腳何處，常立欣並未透露，只說，原訂31日轉播的雲林縣跨年晚會一定照常轉播，但由於屆時可能無法在現行45台播出，現在只能向高點買時段播出。

此外，年代電視董事長練台生原本計劃出席東森電視年度記者會，擔心焦點轉移而臨時爽約。
 

【經濟日報╱林東泰】 2010.12.28 03:16 am 
 
國家通訊傳播委員會（NCC）在媒體內容監理，法律層面上已經相當完備，節目廣告化問題不在法令，在於怎麼執行。

目前媒體內容監理制度已包含自律、他律和法律三個層面。第一層是媒體公會自律，當業者違規情形嚴重或不改，就送到他律的節目內容諮詢委員會。

節目內容諮詢委員會，是在政府監理工作上，加上公民團體的參與，包括兒少聯盟、婦女團體、新移民團體，乃至關心性別差異的團體代表共同組成，檢視是否符合社會標準，不符合再送到NCC審議。

換句話說，現在的內容監理制度，已經不像過去新聞局時代，第一時間馬上處理，而是藉由第一層業者的自律，第二層公民團體的他律，NCC則是第三道防線，依法進行審議裁處。但還是有缺點。

第一個缺點是，NCC過去一直沿襲新聞局作法，對於業者的裁處以一年為單位，有如高中生打一次架，記一次大過；但高一記兩次大過後，高二又重新計算。這個裁量機制不甚合理。

在這個部分，應該依據各台取得的年限，六年或九年中的違規情形連續累計，業者才會比較審慎；如果今年12月裁罰200萬元，第二年又重新從口頭警告開始，無法讓業者審慎以對。值得高興的是，現在的NCC裁罰已經往這方向邁進。

第二個問題還沒完全落實。目前的節目內容諮詢委員會是由NCC召集，但不負責投票；NCC委員們要公繁忙，假使一個月才召集一次，審議內容都看大問題，沒時間處理小問題。

我認為，應該要由公民團體互推產生主席，由公民團體完全公民化，熱心一點的成員還可以每天開會，這樣的討論內容會細膩，對任何小問題都有意見，節目內容一違反就糾正，也可以讓NCC委員少一點工作，更積極成熟，成熟了代表進步。

只要真的落實公民團體他律，整個審議程序不會有異議。NCC擁有依法取得行政裁量權，既然是獨立機關，就讓它確確實實做個獨立機關，不管是前朝陳水扁時期如此，換了馬英九時代，國民黨一樣不能伸手進去。NCC的名稱是「國家」通訊傳播委員會，不是「行政院」通訊傳播委員會。

針對年代綜合台換照失效，立委批評說是妨害言論自由，會造成媒體寒蟬效應。問題是年代綜合台有哪些節目、在做些什麼恐怕都不清楚，蘇蘅主委備詢時，清楚說明換照後的附加條件，不是撤照，是換照沒換成。

立委們昨天要求重啟審議，這是不對的，我們反對行政院伸黑手，但立委伸手就不是黑手？事實上，NCC從第一屆委員讓陳水扁政府頭痛，到現在讓馬英九政府頭痛，行政院、立法院都不能干預，但可以督促多發展產業，例如數位匯流的腳步，這才是大格局。NCC不讓行政院插手，也不聽立委代表的民意，但NCC依法行政的母法、子法都是立法院通過，執法上則是行政裁量權，大法官也曾經解釋過，審議機制請專家學者決定後，裁處機關不能違背裁處結果。現在程序中有他律的諮詢委員會，就代表這是行政程序，非做不可，NCC並沒有擴張解釋。

內容監理部分，NCC也著手修法規範置入性行銷，個人認為明文規定新聞及兒童不得置入行銷，應該包裹在廣電三法中一起放入。鑑於立法是長治久安的依據，可惜曠日廢時，建議行政院應該立即發出行政命令，要求中央到地方都不能置入性行銷。

慶祝建國100年，我們不要再買新聞，新聞專業才不會受到傷害。台灣比大陸好在哪？大陸只有民主還趕不上，如果新聞可以用買的，自由民主可以保有多久？自由的媒體，民主性格表現在專業，不應該收買。 （本文由師大社會科學學院院長、前NCC委員林東泰口述，記者葉小慧採訪整理）
 

【聯合晚報╱記者林修全/特稿】 2010.12.27 02:57 pm 
 
國家通訊傳播委員會（NCC）決定撤銷年代綜合台執照後，立法院連署要求行政院責成NCC撤銷原處分的提案，這項攸關媒體監督、管理的爭議，演變為媒體和NCC互摃，立法院也插上一腳，恐怕將走上多輸局面。

獨立機關設立的目的，是因應專業化的事務，避免受到政治干預，在充分顧及社會多元價值下，執行相關業務。依中央行政機關組織基準法規定，獨立機關依據法律獨立行使職權，自主運作，不受其他機關指揮監督。

儘管獨立機關行使職權，不受其他單位指揮，但獨立機關職掌的業務範圍，仍與行政院彼此分工，必須進行溝通、協調，行政院是憲法規定的最高行政單位，受立法院監督、制衡，立法院據此能影響獨立機關的範圍，可能必須累積更多經驗，才能有較明確的界限與範疇。

NCC決定對年代綜合台執照的處理方式，是根據衛星廣播電視法賦予的相關規定與裁量權，故然依法有據，但顧及社會多元價值，以及這項裁量是否能獲得社會的公評與支持。

這次年代綜合台會的爭議，主要癥結在於節目廣告化的爭議，但現在的處理方式能否收到殺雞儆猴的效果？其他電視台難道就會終結現節目廣告化？重點在於產業生態的問題，整個事件過程中，只看到NCC祭出棍子，卻看不到導正產業生態的胡蘿蔔，亂世祭重典，雖可收到立即成效，卻無法獲取民心。

立法院企圖越俎代庖，干預獨立機關的決定，也有適法性上的爭議，可能創下惡例，讓獨立機關形同廢文，無法發揮原本功效。

一個年代綜合代撤照案，極可能走向多輸局面，獨立機關被批評為不受監督的太上皇，立法院企圖染指獨立機關，而原本負責監督政府的媒體，也成為祭品；要如何避免這些情況發生，走出多贏局面，考驗著各方智慧。
 

【聯合晚報╱記者陳雅芃/台北報導】 2010.12.27 02:57 pm 
 
針對年代綜合台換照風波，引發社會對國家通訊傳播委員會NCC違法濫權的質疑。NCC主委蘇蘅上午到立法院交通委員會就現行衛星電視停播撤照作業規定提出專案報告，有許多立委質疑停播決策草率，蘇蘅回應，一切合法。蘇蘅比喻，學生被記三大過，應該要被退學，但NCC 希望他有心改過，另以附帶解除條件方式，再給一次機會。只是年代仍多次違規，等於是犯了三大過又一小過，才進行停播處分。

她說，「但現在大家看到只有年代綜合台的1小過，沒看見3大過。」蘇蘅表示，上百頻道等待上架，NCC 不是核發萬年執照，因此換照必須有一定的標準。她說，年代綜合台是因為節目廣告化而未獲通過換照，與新聞自由無關。她說，如果NCC 箝制言論自由，就不可能有近來排山倒海對NCC的批評，以及傾向年代的評論。

立委楊仁福質詢表示：會不會擔心媒體有寒蟬效應？你們黑名單很多，例如東風、JET日本台、東森綜台等。蘇蘅說，大家都有看到年代新聞台的後續報導，我覺得NCC現在比較像寒蟬，年代則像夏天的熱蟬，不斷報導這件事，但卻是選擇性的報導，沒有呈現事件的全貌。

立委徐耀昌質詢表示，年代綜合台是否還有一線機會？蘇蘅表示，NCC沒有不符合程序的問題。
 

【聯合報╱王健壯】 2010.12.26 02:53 am 
 
有個嚴重問題，馬英九總統必須嚴肅面對，否則，他的一世「英名」很可能會毀在這個問題上面。

這個問題就是政府與媒體的關係，其中包括ＮＣＣ對媒體的管制，《兒少法》等法律對媒體的箝制，以及政府在媒體上鋪天蓋地的隱藏式政策宣傳。

ＮＣＣ雖是獨立機關，但所謂獨立，祇是職權行使獨立，並非獨立於政府之外，完全不受內閣指揮節制。但ＮＣＣ成立至今，所作所為不但違背當初的成立宗旨，更完全脫離憲政機制的節制，國會對它莫可奈何，總統與閣揆也權不及ＮＣＣ，媒體不但未受惠於ＮＣＣ，反而都成了受害者；年代綜合台被撤照關台，就是獨立機關獨過頭，變成獨裁機關的證明。

但馬英九對ＮＣＣ的恣意妄為，卻不聞不問、姑息默認，完全忘了ＮＣＣ也是他所統轄的行政機關之一，並非像司法機關那樣可不受行政權節制；應為而不為，這不是不沾鍋，而是不負責任。

退一步說，總統即使管不到ＮＣＣ，但總該管得到行政院與內政部吧？但事實卻又不然。《兒少法》由內政部研擬修正，再報行政院審議通過，輿論雖然咸認修正草案箝制新聞自由，但馬英九卻以「社會有不同價值」、「很多家長、老師與社工支持」等理由，輕描淡寫不作表態，完全忘了言論自由的價值乃是憲政根本價值。

執政者想兩面討好，甚至多面討好，這不是周延，而是鄉愿。他個人雖沒伸黑手打壓媒體，但媒體卻被他團隊的法令所箝制，而讓台灣新聞自由排名在國際評比上年年退步；說馬英九無責可負，其誰能信？

馬英九更難卸責的錯誤是，他坐視不管政治性置入行銷戕害媒體。二○○七年十二月十日，他提出「新世紀台灣人權宣言」，其中第一項主張就是「政府不得進行含有政治目的之置入性行銷」；隔年四月十六日，他又與蕭萬長聯名致函「記協」等團體，除表示認同反政治性置入行銷理念外，更保證就職後「將責成行政院落實該項政見」。

但就事實以觀，馬英九顯然食言而肥，並未責成行政院禁止政治性置入行銷，如果他確有責成，隱藏式政策宣傳絕不至於像水銀瀉地般每天偷偷滲透進新聞版面，更不至於讓政府變成最大廣告主，每年下單金額竟然高達十幾億元。

馬英九有許多競選承諾，例如六三三支票，因為不可抗力的外在因素而跳票，但大家都能體諒他，不會苛求他非要如期兌現；但反政治性置入行銷完全不受外在因素控制，為或不為，一念而決，他至今未兌現這張支票，是不為也非不能也，嚴重失信於民。

台灣多數媒體近兩年逐漸轉虧為盈，其中拜置入行銷之賜當然甚多，如果政府放棄隱藏式的置入宣傳，改以註明出處的政策廣告取代，其結果媒體營收雖可能略減，但政府與媒體卻能謹守新聞與廣告的分際；況且，置入行銷看似雙贏，其實卻是兩敗俱傷，府院黨內出身媒體者甚多，他們豈會不知置入的效果不但有限，反而常有反效果？

從前種種譬如昨日死，馬英九應該如他兩年半前所作承諾，立刻下令責成行政院停止隱藏式政策宣傳；總統府雖然大內深深，但總不會聽不到府外高亢的呼聲吧？難道非要從凱達格蘭大道發聲，馬總統才會聞聲驚起？
 

【聯合報╱記者王筱君、沈育如／台北報導】 2010.12.26 04:21 am 
 
年代綜合台遭國家通訊傳播委員會（ＮＣＣ）撤照，中華演藝總工會理事長康凱、藝人寶媽、汪建民昨天到ＮＣＣ抗議，指責ＮＣＣ處理過當，關掉一個電視台等於剝奪許多人的工作機會，要求ＮＣＣ重新評估，否則工會將發動連署。

ＮＣＣ發言人陳正倉表示，尊重每個人表達意見的權利，不過有ＮＣＣ委員認為，如果頻道經營者有為員工著想，就不該一再違規。委員說，消費者付費收看有線電視，就是希望看到優質節目，但打開電視卻看到廣告化的節目，對消費者來說並不公平。

康凱強調，電視台違法當然要接受懲處，但「罪不致死」；ＮＣＣ委員都是學者出身，並無業者代表，容易造成現實與理論的差距。國外許多電視台都已開放廣告產品置入，台灣近年大環境不景氣，電視台營運困難，「ＮＣＣ不顧民間疾苦，該管的不管，根本是沒事找碴。」

寶媽強調，演藝人員的工作機會本來就不多，盼ＮＣＣ能多做考量，畢竟關掉一個電視台是非常嚴重的事，最好能從長計議。

ＮＣＣ委員表示，今年與去年申請換照的十九個頻道商中，有十一家完全沒有違規紀錄，反觀年代綜合台卻被裁罰四十九次，罰金一千六百七十五萬元，是第二名的兩倍之多，ＮＣＣ如果放任不管，對其他守法自律的頻道來說，有失公平。

對於外界批評ＮＣＣ沒停播就撤照，程序跳太快，委員澄清，依據衛星廣播電視法，業者若涉及處罰時，可視情節輕重，處以警告、罰鍰、停播、撤照等行政處分；不過年代綜合台是期滿換照，依衛廣法規定，是以業者營運計畫執行、違規紀錄等表現衡量，只有「許可」或「駁回」兩種決議，年代綜合台是因違規紀錄過多而被撤照。
 

【聯合晚報╱記者蔡佩芳/特稿】 2010.12.24 03:07 pm 
 
年代綜合台撤照案引起媒體界譁然，民進黨將年代綜合台撤照案等同於媒體自由，上綱為新聞自由，卻完全忽略本案其實是廣告節目化爭議。民進黨立委提案要求行政院介入責成NCC撤銷決議，當NCC依法依職權決定將其撤照，卻遭立法者質疑是以霸凌手法對媒體開鍘，民進黨這樣的政治操作，是否也傷及獨立機關的自主性。

NCC做為獨立機構，可針對媒體進行監督管理、證照核發、換發及停播吊照等處分，是立法院三讀通過國家通訊委員會組織條例賦予C的權限。遭處分單位得向NCC提起覆審、或提起行政救濟程序，也是法有明訂。

年代綜合台撤照一案，是台灣媒體史上重要的一頁，此爭議正提供一個檢驗的時機，讓立法者回頭審視相關法律規範是否合理，NCC的裁量過程夠不夠透明、相關法條援引有無爭議，不乏理性討論空間。

立法院可以要求NCC報告、對程序提出質疑。可以承認立法瑕疵，提案修法。但如不假思索旋即從感情層面將侵犯媒體自由的大帽子扣下，不但失了理性討論空間，率爾要求行政院介入獨立機構更改決策，公然要脅獨立機關，可能對國家制度造成更難以彌補的傷害。