【經濟日報╱社論】 2011.01.15 01:45 am 
 
交通部最近宣布，將在經營與管理分離的精神下，預訂將高雄、台中、基隆及花蓮四大國際商港納入新成立的「台灣港務公司」，並將航港政業務，交由另行成立的航港局負責。這樣的組織革新，確實是提升國際商港效率與競爭力的基礎，但並非萬靈丹，其能否發揮預期效果，仍需多項配套的思維與措施到位。

商港公司化並非新鮮事；西方先進國家，乃至日、韓、香港、新加坡，甚至中國大陸等亞洲主要國家，早已推行多年。台灣商港經營的組織變革，也早在十餘年前就已開始研究。因此，隨著這十年來鄰近國家的商港排名不斷超越台灣，現在推動商港公司化，僅是一種亡羊補牢的作法。十餘年來無法落實的構想，背後必然面對了許多的困難與阻礙；特別是四大商港歷史悠久，在管理制度上自成體系，如何藉由公司化打破舊規陋習、引進新氣象，才是改革的核心；否則換湯不換藥，公司化反而可能提供陋習更多的庇護。所以，這次改革的重點並不在於各種公司化方案的利益比較與選擇，而在於如何將擇定的方案貫徹落實。

商港公司化是改革的第一步，所能帶動的是內部治理結構與績效指標的調整。但政府必須體認的是，商港公司化後，仍然是一個完全獨占商港市場的公司，在缺乏內部市場競爭的壓力下，很容易出現公營獨占事業的諸多弊端與問題。尤其是國際商港已由賣方轉向買方市場，致使亞太區域內核心港口的競爭日趨激烈；各主要商港莫不積極以設施更新與效率提升吸引船舶停靠。這種跨國競爭所產生的標竿競爭效果，應是港務公司經營績效的關鍵指標之一。

其次，高雄、台中、基隆及花蓮四港固然各因腹地大小、地理區位等因素，較少零和式的替代性競爭關係，但在經營績效上，仍可以跨港間經營績效做為標竿，產生競爭壓力。因此，在思考各種港務公司的組織結構方案時，應同時納入跨國及跨港兩種競爭效果的考量。

再者，若欲徹底落實公司化的利益，如何劃分商港公司與航港局，甚至地方政府間的權責與管轄範圍，是另一個關鍵。港埠業務的項目，略可分為航政、港政監理、港埠管理、港埠建設、棧埠業務與港埠土地利用經營等主要項目。其中，除航政、港政監理與境管查驗工作，屬於直接公權力行使的範圍，較無疑義外，其餘各項業務，可屬航港局規範，也可交由港務公司管理，國際間也都各有先例可循。但航港局管得越多，公司化的效益就越少，也同時涉及地方政府與商港建設合一程度的高低。

商港公司與航港局的權責劃分，某種程度涉及了政府對商港整體定位的調整。過去戒嚴時代，港口是國防重地，絕無私人參與的空間。隨著時空改變以及國際競爭，商港的性質早已由涉及國家安全的基礎建設，轉變成一個具有高度服務業性質的設施。在五都改制後，直轄市與中央政府的關係，也可能出現本質變化。在這些因素之下，商港公司為主、航港局為輔的組織的結構，可能才足以因應未來商港營運上政經需求的趨勢。透過地方政府的投資入股，亦可作為參與港埠經營管理與開發的模式。

至於「台灣港務公司」本身的未來，港務經營公司化確實可以建立更符合其服務業本質的治理架構，並可在人事上更有彈性；但公營公司加獨占地位所可能產生的問題，在理論分析與實務運作上都已是罄竹難書。因此，商港改制公司，應該被定位為一種過渡性的安排，而應將商港公司的民營化，列為長期最終目標。