【聯合報╱社論】 2009.10.11 04:08 am 
 
三進三出立法院的國土計畫法草案，八日再經行政院院會通過，四度函送立法院審議。接連受到莫拉克、芭瑪颱風重創，國人對國土安全終於有了覺醒，但我們要呼籲，光有一部國土計畫法，一些管制與重罰，換不來國土安全；這好比買個空雞籠不養雞，就想憑空撿雞蛋、煉雞精的荒謬；重要的是落實建構國土安全的每個步驟，才有國土安全可言。

颱風是自然災害，成災的原因並不複雜；要防範災害，只有不與天爭、順應自然一途。至於怎麼去做，則不應僅止於「危地不居」、「避洪遠災」的呼籲，而應有國土安全調查、都市計畫管制、危地保險等一整套措施。

以莫拉克成災區域來看：一是南台灣的濱海平原，地勢低窪，甚至因地層下陷已低於海平面，淹水機率自然較高。二是高屏溪、濁水溪上游的中海拔土石流高風險區，民眾開墾河川的沖積扇或河岸台地；這些土地是枯水期河川暫時讓出的行水區，一遇洪峰就還原為河道、土石流路，釀生災害，並不令人意外。

會居住在高風險地區，無非是因方便取水、輸運及易於墾殖。過去聚居的人少，災害並不顯著，但在居住人口迅速增加，與山爭地，與水搶道的衝突增加後，災害風險亦迅速提高，每遇災難，即引發「社會脆弱度」大幅提高。痛定思痛，政府應基於國土安全做徹底處理。

「危地不居」從口號到落實，首先得確定哪塊土地是危地，危險度又有多高，才能進一步誘導、規範避開危地，因此徹底做一次「國土安全普查」是迫切且必要的。這套調查，必須先做前期資料蒐集，包括自然環境的地質、坡度、海岸線變化、淹水頻率、土石流發生頻率……等等；之後仿人口普查，在一定時間內做全面現場勘查，確認每一區域、甚至精確到各個地號的危險程度，再根據危險程度建立資料庫，繪製「災害潛勢圖」。

其實這一工作在政府不同部門各自皆有些進度，例如國科會的「台灣淹水潛勢資料庫」、農委會的「土石流災害潛勢圖」等，只是這些成果未做橫向聯繫，未能整合成具實用性的台灣地區整體災害潛勢資料庫，當然更沒能進一步推動風險管理措施。以致這些潛勢圖目前的處境，至多僅是「牆上掛掛」。

整合、繪出台灣災害潛勢圖後，要以都市計畫、土地管理、災害保險等工具來推動危地不居，這得靠「國土計畫法」以特別法的位階，連結現行「災害防救法」、「都市計畫法」、「水土保持法」、「山坡地保育利用條例」等法來落實，才能對陡峻山坡地、行水區、土石流紅色警戒區等高風險土地強制禁止使用；至於淹水頻率較高的土地，則劃為滯洪區，准許做低密度利用。這些強制手段必須透過都市計畫、非都市土地使用管制、山坡地使用管制等手段來落實。

災害保險也是限制危地利用的有效手段，這需要有強制保險的法律為後盾。例如美國的「洪水災害防禦法」，把洪水保險由自願性改為強制性，一些低海拔濱海土地雖評定為低風險可以利用，但風險還是存在，必須買洪水險後才能使用。洪水險的本質是商業險，基於危險分攤，想要住水岸或海景等近水景觀區，將面臨高保費、甚或拒保的局面，大大提高了使用這些風險土地的門檻。

禁止或限制高風險土地利用，除保護人民不要為一時利益而誤蹈高風險陷阱，致遭到帶來慘重的生命財產損失外；另一個著眼是保障社會安全。雖然災難發生時的一些救災行動，讓人覺得社會是溫暖的，但畢竟屬社會資源的額外支出，這些資源若不挪移供災難意外使用，常態下對社會弱勢應能發揮不少挹注作用，也能增加社會和諧。

自然災害既不能避免，避災、減災誠然是應努力的方向。儘速建立一套災害復原應變機制，將國土規劃與復育結合，讓災害風險圖與減災計畫能以都市計畫及災害保險來落實，將能減少颱風對國家及人民財產的傷害，也增進社會安全及和諧。

【聯合報╱何正品／公（投縣水里)】 2009.10.10 03:34 am 
 
行政院會通過國土計畫法草案，明定凡被認定為涉及國土保安、生態敏感或景觀維護的國土保育地區，土地應維持公有，必要時得禁止開發、使用、限制居住或強制遷居。

台灣很多地方不適合開發，水土保持的專家也常臚列因河川、坡度、地質、土壤、高度等因素而不適合開發的地區，但還是必須有法律限制才行。

其中山坡地、公有地常被開發的土地有二種，一種是向林務局承租的造林地。過去五十年來，以租地造林的名義，幫助政府造林，但部分土地用來種植檳榔及蔬果，以造林工寮的名義蓋屋。另一種就是原住民保留地，經過一定的程序可供原住民登記取得土地資格。

在山上會發生如此的情況：如果該土地每年種植農作物的產值有卅萬元，農民辛苦的耕作取得微薄的利潤，但每年修復該地區的山地農路設施可能超過卅萬，每遇天災路斷就要用工程修路，那這塊土地是否應讓它休養生息呢？主政者或可趁著民氣可用時候，要求立院通過立法，為子孫留下美麗的台灣。

【聯合報╱記者李順德／台北報導】 2009.10.09 03:01 am 
 
行政院會昨天通過的國土計畫法草案，政府預定設立一千億元的「國土永續發展基金」，基金來源得對開發單位收開發影響費、國土保育費，甚至從水電事業收費附徵，完成立法後，水電價將可能調漲。

行政院長吳敦義表示，水電收費未來是否附徵，將由立法院審議決定。

經建會主委蔡勳雄指出，政府研議國土計畫法草案曾「三進三出」立法院，歷十六年之久。這次因八八水災，府院咸認「民氣可用」，有適時推出立法的必要。

依草案，法律施行後二年內應公告實施全國國土計畫，計畫公告兩年內，地方政府應公告實施國土計畫，地方實施國土計畫二年內，得依原使用分區或使用地辦理土地使用管制。

蔡勳雄表示，土地使用管制的「緩衝期」，由之前草案的十年大幅縮短為二年，不少在保育區或在邊緣土地的業者或住戶，可能大受衝擊，尤其是不動產業將首當其衝。

國土功能將分為國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區及海洋資源地區等四類。國土保育區涉國土保安、生態敏感或景觀維持，土地原則維持公有，推動執行環境劣化地區復育計畫，必要時得禁止開發使用、限制住居或強制遷居。

為彌補民眾損失，政府得提供獎勵、容積移轉，或以國土永續發展基金適當補償。基金來源包括申請開發許可者繳納的開發影響費、國土保育費，及政府預算撥款、自來水事業機構、電力事業機構繳交一定比率費用等收入。

如果違反相關禁止管制規定擅自開發，可處行為人、土地或地上物使用人新台幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，若致釀成災害，處七年以下有期徒刑，得併科五百萬元以下罰金；因而致人於死者，處五年以上十二年以下有期徒刑，得併科一千萬元以下罰金。

【聯合晚報╱記者林修全、黃國樑/台北報導】 2009.10.08 03:03 pm 
 
行政院院會上午通過國土計畫法草案，草案明定，涉及國土保安、生態敏感或景觀維護的國土保育地區，土地應維持公有，範圍內環境劣化地區，應擬訂復育計畫，必要時得限制居住或強制遷居；若是涉及原住民族土地者，除非有安全堪虞或造法濫建，且經與原住居者諮商取得共識外，不得限制居住或強制遷居。

政府為國土保安和生態保育的緊急需要，要取得相關土地、建築物時，將予以協議價購或徵收。

但過去依區域計畫編定的合法使用土地、建築物和設施，與國土計畫法上路後的土地管制內容不符時，在直轄市、縣市國土計畫公告後，仍有兩年緩衝期，才受到國土計畫法規範；可依照國土永續發展基金的用途，訂立優先順序提供獎勵，或是以容積轉移方式辦理，以符合土地使用的管制；若因此受到損失，將以國土永續發展基金，或逐年編列預算予以適當補償。

草案明定，在許可地區以外擅自開發者，或是在環境惡劣地區從事開發或使用，將處100萬元以上、500萬元以下罰鍰；釀災時，可處7年以下有期徒刑；致人於死者，處5 年以上、12年以下有期徒刑。

至於國土永續發展基金規模方面，草案原本匡列1000億元，但行政院會通過的草案，卻未明定額度，行政院長吳敦義面對媒體詢問時表示，1000億元是目標，條文沒列，但要放在心裡面，希望能達成，會往這方向努力。

草案明訂，國土永續發展基金的用途，為國土保育地區及農業發展地區的獎勵，以及國土規劃研究、調查和土地利用的監測，以及依國土計畫法辦理的價購、徵收和補償和遷居所需支出。

草案明定，相關主管機關對土地違規使用，應加強稽核，並於所處罰鍰中，提撥一定比率，提供民眾檢舉獎金使用。

【聯合晚報╱記者林修全、黃國樑/台北報導】 2009.10.08 03:03 pm 
 
行政院院會上午通過國土計畫法草案，明定未來成立「國土永續發展基金」，經費來源由申請開發者繳納的開發影響費和國土保育費外，還包括自來水、電力事業機關繳交的一定比率費用。

至於水電機關的比率費用，是否會隨水電費「附徵」，變成由一般社會大眾承擔？新聞局長蘇俊賓表示，對於區域的相關開發行為，以及負擔國土保育和復育成本的考量下，水電機構會有一定的責任，這是基於政府和民間負擔同樣的成本，未來會在實際徵收過程進行設計，至於影響及配套措施，待確定後再向外界說明。

根據國土計畫法草案，未來國土功能將分為四類，包括國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區和海洋資源地區，並以分類、分級進行不同程度管制；一旦草案通過後，現有的開發行為將受到限縮。

國土計畫法施行後，明定二年內公告實施全國國土計畫，再二年內，公告實施直轄市、縣市的國土計畫，等於四年後正式上路。