2009-06-02 中國時報 【楊永年】

    　國家通訊委員會（簡稱ＮＣＣ）自組織法通過之初，就存在許多的爭議與衝突，並成為媒體社會關注的焦點。主要的原因在於，透過這種獨立機關的成立，進行資訊與傳播媒體管制，在台灣是首次，所以存在許多管制的困境。例如，前陣子有關舒舒代言電玩廣告事件，ＮＣＣ先是要罰後又決定不罰，這對ＮＣＣ而言可以說「傷很大」。再者，最近又因中天與中視董監事變更案，ＮＣＣ裁決以七點附帶條款方式通過，同樣存在許多不同的意見。

    　事實上，許多傳統部會如內政部、經濟部與外交部，因為成立與運作時間長，已有穩固的「組織文化」基礎。相對而言，ＮＣＣ成立時間短，運作方式難免不是非常成熟。所以，ＮＣＣ所作的管制處罰（分），可能因政策配套不足或管制機制仍不完善，因而存在爭議。從過去案例顯示，ＮＣＣ的確存在許多管制盲點，以目前作者進行的「網路犯罪治理」研究為例，初步發現虛擬社會的網路犯罪並無主管機關，僅有末端的警察出面「管轄」或作犯罪之處理，因此不存在整體網路犯罪治理的機制。

    　就網路犯罪屬性而言，係屬於資訊安全管理的一部分，ＮＣＣ應為主管機關，而且也擁有許多資源與管制權力。然而，ＮＣＣ卻未被賦予相對的管制責任，未能針對網路相關業者進行必要的規範，使得犯罪源頭的網路管理出現真空。目前雖「行政院資通會報」應付「重大」的網路安全事件，但僅聊備形式，難以從管制的源頭遏止網路犯罪。換言之，ＮＣＣ對於許多政策議題上，在管與不管之間，存在許多模糊地帶。

    　再詳細說明，台灣屬於大陸法系，背後的精神是「罪刑法定主義」，也就是法無規定者不罰或不予管制；而英美法是海洋法系，係以判案作為管制依據。顯然，ＮＣＣ對於第一次的管制決策，可能因為缺乏案例，或缺乏法律規範，導致行政處分之不夠周延。在此情形下，可能就得尋求配套措施，降低處分結果的負面效應。或者，即便存在（或通過）法律規定，仍可能因為認知或解讀落差，導致對結果有不同的認定，許多爭議或衝突就這麼發生。因此，雖有國外的管制案例，但因為制度或文化的差異，同樣存在執行的難處，這也是ＮＣＣ的管制困境。

    　再就ＮＣＣ的組織體質分析，ＮＣＣ係由原交通部電信總局、郵政總局（郵電司），以及新聞局廣電部門所組成。有些人可能認為，把業務相近的部門進行結構調整，就可以發揮功能，卻忽略了組織結構的背後，有更重要的組織文化存在。或可以說，ＮＣＣ組織轉化的過程缺乏願景與整體規畫，ＮＣＣ可以說是一部拼裝車，在沒有詳細監督檢查機制設計的情形下，就上路運作，難免因為許多處分案難以符合業者、社會大眾或其它利益團體的期待。

    　因此，ＮＣＣ的組織定位還有長路要走，到底什麼該管、什麼不該管，或者管制的程度如何，都有待進一步作制度的設計或磨合。雖然，ＮＣＣ組織法第四條明訂，委員具電信、資訊、傳播、法律或財經專業知識或實務經驗，但實際運作其實比這四個領域要複雜的多。具體而言，ＮＣＣ因為具有龐大的行政權，益發凸顯監督、救濟、民主審議機制配套設計的重要；也就是說，ＮＣＣ的決策除前述領域外，還涉及政治、社會（文化）、政策與行政管理內涵。

    　綜言之，ＮＣＣ設立的精神或前提是希望讓該獨立機關獨立於政治之外，主要希望不受政黨掌握。但卻不能因此失去監督與救濟制度的配套設計，畢竟ＮＣＣ仍是在現行系統之下運作，不能自外於政治與行政制度。（作者為成功大學政治系教授兼社會科學院副院長）