【聯合報╱社論】 2008.11.01 02:41 am 
 
馬英九總統日前接受外國智庫刊物訪問時，首度提出憲改日程表，希望從二○○八年開始，能啟動台灣民主第二階段改革，在總統及立院改選兩年後，成立憲法評估小組，檢討現行憲法施行的優缺點和國會減半的議事成效。我們不是很清楚所謂第二階段的改革內容為何，但在第八度更動現行憲法以前，先花兩年時間對民主憲政的基礎結構作一番改革，我們認為是穩健而必要的作法；因此，試就當前幾項屬於基礎憲政結構的議題，提出我們的看法。

首先就是國會改革。我們認為，國會的問題從來就不在人數，而在其運作的方式。今天站在一個背負極高期望的新政府後面的，是一個「結構性」無能的國會，請問：全世界有哪個國會是每半年改組一次委員會，議員像走馬燈一樣輪流當召集人？有哪個國會總質詢的場景，是部會首長排排坐，共同面對一個議員，以當天報紙的焦點話題詢答半小時，每半小時換一個重來一遍，而稱之為「政黨質詢」，如此鬧劇一年要搞兩個多月？又有哪個國會把委員會和院會都變成秀場，真正作決定的地方卻在只容幾個人的密室？台灣立法委員的平均學歷、經歷和智慧，絕對在民主國家國會議員平均水準之上；所以，顯然問題不在人，而在結構。立法委員何嘗不知道問題的嚴重性，何嘗不想接續十年前的國會三法，完成真正的改革，但你怎能期待一個脊椎彎曲的病人自己治好彎曲？

其次是府院平台。依民國八十六年修憲後建立的雙首長制，當總統所屬政黨為國會多數黨時，府院間該建制何種平台，作合憲的互動，照理是在一定程度上「轉軌」到總統制；亦即，一方面讓行政院長保留「一般性」的最高行政首長地位，另一方面，如大法官闡明的，「總統候選人於競選時提出政見，獲選民支持而當選，自得推行其競選時之承諾，從而總統經由其任命之行政院院長，變更先前存在，與其政見未洽之施政方針或政策，毋迺政黨政治之常態」，又必須把行政院長變成執行其大政方針的ＣＥＯ。然而，馬政府組成都快半年了，我們依然看不清楚這中間分寸的掌握。唯一的先例「李蕭體制」，就因為沒有建立很清楚的決策架構，以致終其任期，有權無責的批評從未間斷過。行政院背後總統的身影過於龐大，固然不妥；但像現在這樣「退到二線」的說法和作法，又怎能算是真正的負責？如果憲法上實在少了互動的平台，如法國的部長會議（國安會功能太窄），是不是乾脆就通過政黨的平台去領導大政方針？這個問題是雙首長制能否成功的關鍵，不可以繼續諱莫如深。

站在歷史的高度，我們也期待馬總統像土耳其的凱莫爾一樣，催生一個現代化的、以人才及政策的競爭為核心的政黨制度；但這牽涉到另一個有歷史包袱的政黨，恐怕也是改革最困難的一部分。馬英九其實並沒有摧毀民進黨，因為仍然有五百多萬選民把票投給民進黨的候選人，但民進黨賴以執政的本土政黨神話的確已經被徹底粉碎了。民進黨的失敗其實在於沒有理解一個重要事實：當憲法在國民黨主政下已經從「中華民國等於全中國」修改為「中華民國在台灣」時，兀自主打「賣台集團」這類明顯過時的議題，就只是作為不再發掘其他替代意識形態的藉口，或自我麻醉的安非他命，而一旦選民不買帳，民進黨就突然變成什麼都不是了。因此，對現階段的中華民國民主憲政而言，如何脫掉假議題、假對立，重建真正能反映多元利益和價值的政黨競爭制度，才是最大的挑戰。對民進黨而言，也唯有找到在社會經濟議題上足以和國民黨產生真正區隔的新路線，才有可能重新執政。像現在這樣，連阿扁這塊狗皮膏藥都還揭不掉，人民如何寄予改革的希望？對殷殷望治的民眾來說，一個幾近糜爛的反對黨，又豈是一件幸事？但如果馬英九對民進黨的家務事無置喙餘地，至少要開始思考國民黨的改革吧。

以上三個改革議題，都不涉及修憲，但攸關民主憲政的程度，都比形式的修憲還高。馬總統必須勇敢地站出來宣示其方向，全民才能知所抉擇。