為了替總統的國務機要費與首長特別費解套，行政院日前終於表達政策立場，還極其特殊地以內閣會議的方式，由主計長和法務部長出面還原當年的「政策意旨」，並設法將二費掛勾成一回事。就法論法，此兩費風暴能否就此解套，真的有很大的討論空間。

    事實上，從兩費風暴伊始，主計單位和審計單位對國務機要費和首長特別費的性質與內涵，就有迥然不同的認知。主計長許璋瑤與法務部長施茂林以「慣例」解讀，將國務機要費視同首長特別費，且以總統府並未編列總統的特別費為佐證；但是，審計部從頭到尾說明非常清楚，依據「中央政府總預算書」及「國務機要費支出程序作業規定」，國務機要費編列在業務費下，就不是特別費，依照會計規定，每一筆支出就是需要單據，與首長特別費一半要、一半不要單據，完全不同。
 
    所謂有法依法，有規依規，無法規則依慣例，審計與主計單位的見解，應以何者為依循，其理甚明。陳水扁國務機要費案爆發之初，亦曾在總統府約見審計長蘇振平，並以許璋瑤之見試圖說服蘇，雖然未見其功，但事實上，後來檢察官陳瑞仁在調查國務機要費案時，卻採行了主計單位的詮釋，即國務機要費有特別費與機密費的性質，對不必單據的機密費部分，其實係略過不論，這也是為什麼各界對陳瑞仁查國務機要費案和侯寬仁查馬英九特別費案，會有陳寬侯嚴的評價。

    即使放寬查案標準，陳水扁總統的國務機要費還是有問題。原因無他，在必須單據報銷部分，就是查出假發票真核銷的具體事證；更重要的是，這些假發票，有很大部分金額（一千四百多萬），屬於第一家庭自購私人物品所用，換言之，這些理應屬於「業務費」的國務機要費，確實有很大部分進了第一家庭的口袋，這也是為什麼陳瑞仁在調查上千名證人後，直指吳淑珍明顯「基於共同意圖為自己不法所有的概括犯意」，而起訴了第一夫人。

    不論從預算名目的差異，或到實質費用支出，陳水扁的國務機要費案實在難以與首長特別費掛勾。不要忘了，國務機要費年度預算高達四、五千萬元，一個月平均三、四百萬元，主計長解釋首長特別費的歷史沿革「形同對首長的實質補貼」，國家元首再位高權重，一個月給總統三、四百萬的「實質補貼」，不嫌過分嗎？但是，行政院會還是企圖用解釋「政策沿革」，想方設法，緩和國務機要費案的爭議。

    比方說，施茂林端出大法官釋字四一九號解釋，說明所謂「慣例」是指「反覆發生之慣行，其經歷長久時間仍受遵循，而被確信具有拘束行為效力時，始屬不成文規範之一種」。換言之，首長特別費無須單據部分，首長不記帳、剩餘不繳回，均已屬行之經年，且從未被視為違法，一夕變更即有違信賴保護原則。至於需單據部分呢？施茂林是這麼說的，依慣例承襲下來的作法，也應考量維護政治形象與首長、承辦人員對處理慣例的信賴，「且審計單位隸屬監察院，具有準司法性，已經審計單位核銷的費用，不能隨便推翻。」別忘了，總統府和陳水扁當時對國務機要費發票爭議的辯詞之一就是，「審計部從未有過異議，為什麼現在才說有問題？」

    很遺憾，雖然過去數年審計部確實未對陳水扁的國務機要費核銷提出異議，但既經檢舉，且查出問題，在法上怎麼都找不到國務機要費可以落入私人口袋的道理。這個套，行政院是很難為陳水扁解開的。

    同樣的，儘管許璋瑤和施茂林從慣例、沿革、到報銷程序，多方解釋，但是，首長特別費也有「支用規定」，且屬因公支出，即使「實質補貼」都得用於公。早在四十年前，輿論質疑行政院長陳誠首長特別費之際，陳誠本人就在行政院會提出討論並強調，特別費應用於因公需要之「酬應」與「捐贈」。當年，公務員薪資待遇偏低，首長拿了特別費未免遭物議，還反覆強調此係公務支出；如今，公務員待遇已不低於民間，難不成這實質補貼就真貼進首長的口袋？馬英九特別費風波能否解套，靠的肯定不是行政院對政策沿革的解釋，還是得看馬英九是否將特別費涓滴用於公，或者檢調查不查得到馬英九將特別費絲毫用於私，其餘被波及的首長，亦復如是。

2006.12.01　 中國時報

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