【聯合報╱社論】 2010.02.24 03:29 am 
 
新舊任國家安全會議秘書長昨日交接，蘇起下，胡為真上。一般人皆注目於新舊人選的比較，卻忽略了這次人事更易所反映的體制上的問題。直截而言，就是馬英九總統在「雙首長制」的操作上出現了鑿枘扞格，必須設法補救。

蘇起說，他的階段性任務已經完成，以健康及家庭因素而請辭，這當然是場面話。真正的原因是，八八水災是否徵求外援及美牛事件，不論在社會上或在政府內部，皆生重大爭議；蘇起既說不清楚，又不堪議論，顧惜羽毛，遂生倦勤之念。這可以說是蘇起耐不住廚房的熱，但深一層看，主因卻是「雙首長制」之操作失敗所致。

雙首長制緣自法國第五共和制。首須澄明：所謂「雙首長制」，在精神及法制上，其實只有一位中心「首長」。亦即，當總統與國會屬同一政黨時，總統是「首長」；當國會與總統不屬同一政黨時，總統即應任命國會多數所支持者為總理，並由總理擔任「首長」。因此，與其稱之為「雙首長制」，更符實情的稱呼應是「行政權換軌制」或「最高行政首長換軌制」。也就是說，在第五共和制中，首長的獨一地位及國政的整合性，皆因「換軌制」而在實務運作上得以維持。

我們的憲法宣稱是師法第五共和，卻是畫虎不成反類犬的「半成品」。根據我國現行法制，總統有兩岸、外交、國防之權；但是，陸委會、外交部及國防部卻在行政院轄下，而行政院長仍是憲法所規定的「最高行政首長」。於是，出現了兩大難題：一、在法制上，我國居然真正同時存在著「雙首長」。但若謂總統主持外交權，卻為何八八水災是否徵求外援竟據稱是由外交部決定？反過來說，倘若外交部曾請示國安會是否徵求外援，總統府又豈能將一度謝絕外援的決策責任歸咎於外交部？二、國政橫遭切割，整合出現問題。以美牛事件為例，國安會視此為總統的外交權，但在政治效應上必須面對社會的卻是衛生署。當國安會的決策面與衛生署的執行面出現巨大缺口，遂爆發了嚴重的政治風暴。尚不僅此，在美牛事件中，府閣院黨四大部門竟似完全解構，最後居然演出國民黨主席所領導的立院黨團，以修法廢約否決了府閣「雙首長」所制定的美牛決策。這寧非政治奇譚？

雙首長制在李登輝時代已經鬧得烏煙瘴氣，國人應仍記得李登輝借劉泰英之口羞辱行政院長蕭萬長的往事；到了陳水扁時代，則非但拒絕「行政權換軌」，更將「朝小野大」的亂局硬撐八年。如今換成馬英九，即使以七六五萬高票當選總統，在國會又佔絕對多數，卻非但不能「完全執政／完全負責」，且府閣院黨之間整合不佳，及「雙首長」之間鑿枘扞格的情事，亦屢屢出現。蘇起去職，更凸顯了問題的嚴重性。

法國的雙首長制，經由「換軌」的調度，其實可謂是單一首長；而法制由總統主持外交及國防之權，其造成國政切割的傷害，亦不如我國「兩岸／外交／國防」歸為總統權之嚴重。如前所述，我國現行的「雙首長制」，其實是拷貝法國第五共和制的「半成品」，因而畫虎不成反類犬。尤其不幸的是，馬總統的領導風格，一方面太過拘泥於法制上不合權力邏輯的規範，例如他甚至曾一度認為勘災及慰問災民是閣揆的責任；另一方面，馬總統又沒有能力運用體制內外的方法，將支離的政府體系及國政，在府閣院黨之間建立一個「完全執政／完全負責」的全局平台。因而，畫虎反類犬的「雙首長制」的弊害，遂致不可避免。

這個「半成品」的「雙首長制」是一個畸形體制，因而需要更有整合力的卓越領導加以彌縫補罅；面對當前府閣院黨整合欠佳的局面，馬英九應以「完全執政／完全負責」的最高首長自期，務使這個「全局平台」能平順運作！