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中国外交局势呼吁强势外交战线
郑永年
中国近来的外交局势方方面面都呈现出一个聚变的态势，中美关系、中韩关系、中日关系都在发生很大的变化，更表现在与南中国海问题相关的中国和东盟（亚细安）国家关系的变化。美国“重返亚洲”看来是全方位的，不仅仅是在经济和外交战线，而且也在军事战线。“牵一发而动全身”，中美关系的些许变化牵动着总体中国外交。当然，中国对美国的作为也没有等闲视之，各方面都作出了相当激烈的反应。.......
什么决定一个国家国际关系的局面呢？其实很简单。一是这个国家的地缘政治，二是这个国家在国际权力结构中的位置。
中国历来对亚洲重视不够
地缘政治处于核心的位置，因为这是恒定不变的。就中国来说，其地缘政治的中心很显然是亚洲，这是由中国所处的地理位置决定的。中国周边数十个国家，如果处理不好周边关系，外交局面就很难稳定。在很多年里，中国很显然没有把地缘政治的中心放在亚洲。在人们看来，中国对非洲、拉丁美洲、大洋洲和欧洲的重视远远超越亚洲。尽管提出了睦邻政策，但很少有实质性的进展。没有直面现实把亚洲当成地缘政治核心，这就决定了周边要出问题。........
就了三种外在的挑战。
其一就是大国政治的复杂化，主要是中美关系。美国处于最顶端，对中国，其面临两个互相矛盾的任务，一是要防止中国挑战美国的霸权地位，二是要中国承担国际责任。反映到美国的实际政策中，一方面，美国要时时提防中国，但另一方面，美国也意识到，“帝国扩张过度必然加速衰落”。怎么办？美国在动用一切力量和一切方法来巩固已有同盟的同时，也要求中国承担更多的国际责任。美国的这种互为矛盾的任务，体现在其对中国的种种政策话语中，例如“中国威胁”、“围堵”、“利益相关者”、“负责任国家”、“领导作用”等等。从这个角度来看，目前的中美关系的变化只是国际权力结构变化的一个反映而已。
“朝贡体制”之后亚洲需要新的体制
其二是小国，尤其是周边国家对中国态度的变化。小国家就其本能来说，最担心的就是单独面对一个大国，不管这个大国多么有善意。小国要不互相结成联盟来抗衡大国，要不依赖于另外一个大国来抗衡。历史上，中国发展出一套“朝贡体制”来处理周边国家关系。今天，包括中国在内的所有国家，都接受了“主权”、“平等”的概念，但这些并不能改变实际上的等级秩序。那么，在这样情况下，中国应当对周边国家实行什么样的体制呢？北美有等级性的美国主导体制，欧洲有平等参与的欧盟，但亚洲还不清楚。中国提出了开放型区域主义，但还没有体现为制度。
其三，大国处于国际权力结构的顶端，要为世界秩序负责。国际秩序并非如自由主义经济学家所说的可以自发地产生，而是一种人为的秩序。在冷战期间，世界一分为二，苏联和美国各自维持自己势力范围内的国际秩序。苏联垮掉之后，美国承担起维持世界秩序的责任，因此美国被视为是世界的“警察”。尽管人们并不喜欢美国的这种角色，但这样一个“警察”被大多数国家视为是必要的。没有它，世界秩序就会解体。不过，包括美国本身在内的国际社会已经意识到，美国的这种世界“警察”能力越来越弱。所以，不管美国还是其它国家都对中国抱有期望，希望中国能够承担越来越多的国际责任。中国尽管也承诺作一个负责任大国，但到现在为止还只停留在中国“和平崛起”方面，即中国不会因为自己的崛起而破坏现存世界秩序。不过，这方面看来远远不够。中国可能不得不重新定义其国际责任，并且发展出其承担和履行国际责任的能力。
无论是地缘经济、国际权力格局变化、亚洲小国的需要，还是中国的国际责任，都同时在给中美关系注入莫大的动力。美国的经贸重点在亚太，战略重点也在亚太，而小国的需要更要求美国出现在亚洲。这些变化在冷战结束之后就已经开始了，只是因为911恐怖主义事件发生之后，美国不得不把精力放在反恐上。中国不应当忘记，小布什政府刚上台时的新保守主义对华政策。防止中国的可能挑战才是美国外交的常态。至于美国能否成功则是另外一回事情。就是说，根据国际关系的逻辑，如果美国不这样做，最终就会受到惩罚。现在美国从反恐战争撤出，开始有精力来关注其本来应该关注的事情。美国战略的常态化，就很快导致目前人们所看到的中美关系局面。
中国缺乏强势的外交决策机制
那么，这些变化对中国意味着什么？最明显的就是外交压力的遽然增加。但另一方面，这些变化也表明中国的优势。无论是地缘经济还是国际权力格局的变化，都说明了中国的实际能力和战略重要性的增加。中国之所以面临那么大的外交压力，主要是因为中国没有做其应当做的事情，例如忽视了把地缘政治中心放在亚洲，没有寻求和周边国家建立制度化的关系，用中美大国关系替代国际关系，国际责任认知不明确等等。
为什么会造成这个局面？这里就有一个谁来做外交思维的问题，也就是外交政策的制定和实施问题。从前当中国还是很弱的时候，周恩来讲“外交无小事”。对一个弱国来说，所有的外交事务都是重要的。不过今天，中国则有些“外交无大事”的味道了。一方面是发展了、有钱了，一些官员的外交行为变得相当的骄傲，甚至是自大。另一方面，外交没有优先次序，没有长远战略，外交系统一直处于扮演一个“救火队”的角色。
中国是外向型经济，半壁经济江山在海外。即使现在开始转向内需型，但对外经济的重要性并不会因此而减少。这里尤其要考虑到，中国高度依赖于进口能源来维持经济体的运作这个事实。再者，中国已经成为第二大经济体，不管中国内部发生什么，都可以产生具有实质性的外部影响力。现实地说，今天中国外交所面临的任务，已经远非任何一个职能部门（例如外交部、商务部和国家安全部门等）所能胜任的，而是要求提高到最高决策者的政治层面。很多外交决策不再是外交，而是政治。不过，中国外交的这种重要性，并没有体现在外交的决策体制中。政治局常委从1980年代的五人扩大到后来的七人和现在的九人，但没有一个是专门负责外交的。1990年代还有一个政治局委员负责外交，但现在就没有了。1990年代也曾经有设立类似美国国家安全委员会的设想，但无果而终。外交没有体现在决策机制上，表明外交战线出问题是预期之中的。
事实上也如此。中国名义上是权威主义国家，但外交政策非常分散。中央层面和外交相关的各个部委（外交部、军委、商务部、国家安全部等）之间没有很好的协调。各部委存在着自己的利益，这在各国都是一样的。不过，中国不存在协调机制。中央和地方政府之间也没有协调。尽管外交名义上属于中央权力，但地方政府也一直在扮演非常重要的角色；尤其是边疆省份，似乎各自为政，发展着各自和邻居国家的关系。从行政级别来说，外交系统对地方政府毫无约束力。
各方面缺少协调有几个非常负面的后果。首先是外交话语和国际观的缺失。各方面各说自己的话，追求各自的利益。最高层面领导面对的，必然是没有经过任何整合的不同观点和利益。其次是外交资源的不整合。第一种状况必然导致外交资源的不整合。中国各方面的力量都在增加，军事系统的、经济系统的和外交系统的，但整合性外交力量则在下降。第三，这种不整合性，也使得中国的外交战线很容易被外部力量各个击破。
因为中国的崛起是建立在全球化之上的，必然要对外交产生影响，不管人们主观意愿怎样。但经济和军事等各方面的强大，并不必然会转变成为外交力量。外交的崛起还必须体现在制度层面。可以这么预测，如果中国的外交战线在中国内部权力格局中得不到重建，日益强大的经济和军事力量不但转化不成强外交，外交反而会面临越来越严峻的挑战。
作者是新加坡国立大学东亚研究所所长，文章仅代表个人观点（2010-09-21）
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