外交休兵 參與國際經費大減

楊舒媚、曾薏蘋、仇佩芬／台北報導

    　馬政府上台後，加重兩岸關係發展，九十九年度中央政府總預算中，兩岸交流經費增加五.四億元，其中陸委會預算就比上年度增加二.四億元。兩岸熱，外交則顯得冷，外交部預算呈現負成長，經費較去年減少○．三億元，其中參與國際組織的費用被大幅刪減。

    　外交部本年度預算確實反應了馬英九主導的「外交休兵」政策，有關外交業務、外賓邀訪接待、國際會議及交流、國際合作、國際關懷與救助等費用上全都予以刪減。其中，連邀訪外賓經費的禮車用油及養護，都減少三十八萬；桃園國際機場接待室也都被砍了十八萬。

    　其中，外交部的國際組織會費被砍了一千八百三十一萬；且不止外交部，衛生署國際衛生業務中，「加強辦理參與國際性衛生組織」，也較上年度減列一百六十餘萬；另「多邊國際衛生交流宣達活動」亦減少經費九十六萬六千元。

    　相較於參與國際組織減低用費，衛生署於推動雙邊國際衛生合作與交流業務上，增列了「推動兩岸衛生事務之協調與及交流經費」三百九十餘萬元。

    　外交部成為重災區，陸委會預算則是暴增約二億三千多萬；其中增加幅度最大的集中在「聯絡業務」，亦即各類型文宣和活動經費，增加預算六千八百多萬。另陸委會計畫在現行台港基礎上另成立「台港經貿文化交流策進會」，採類似海基會的建制。儘管機構編制及功能未定，陸委會仍編列五千萬捐助金。

    　此外，文建會的預算編列也可見當前兩岸關係的比重。數字顯示，馬英九允諾用來推動台灣本土文化，以抗衡中國大陸的孔子學院，並要提供五十億文化外交基金、設立台灣獎成為華人的諾貝爾文學獎的「台灣書院」，目前只編列了一千八百七十萬兩千元；但參加二○一○年「上海世界博覽會」的經費，是三千七百八十一萬一千元，為「台灣書院」的兩倍。

姜皇池：參加WHA 被中國勒住脖子

自由  鄒景雯╱專訪

台灣今年將首度以觀察員身分出席五月在日內瓦召開的世界衛生大會（ＷＨＡ），長期關注此項議題的台大法律系副教授姜皇池指出，這次參與的方式，由於陷入一中框架，成為不是國家的觀察員，彷彿喝下加了毒藥的雞湯，政府若執意與會，未來必須採取有效步驟進行損害控管，才能降低毒性，否則為了僅僅五天會期，台灣付出的代價太大。

問：馬政府宣布今年將以觀察員身分參加世界衛生大會，並宣稱這是三十八年來的大突破，過去政府做不到而他做到了，你以專業的角度如何看待這次的參與？

中國安排 壓縮台灣國際空間

姜皇池：不能否定這是突破，長久以來，我們沒有機會參與聯合國或其專門機構，這次是在聯合國體系下，第一次讓台灣以觀察員身分參與，且可使用Chinese Taipei，而不是Taiwan Province of China，或者是Taiwan, China，確實是突破。不過需要衡量的是，突破的代價是什麼？從參與模式跟流程觀察，陷入「一中框架」，代價太高。

首先，世衛大會三種觀察員模式：教廷模式，巴勒斯坦模式，一般觀察員模式（包括ＩＧＯ與ＮＧＯ等非國家模式）。談判過程中，應都會觸及，但為什麼不以巴勒斯坦模式，讓雙方各有解釋空間？而是非國家觀察員，個人非常困惑。

儘管政府解釋，不是「非國家觀察員」，而是「公衛實體」；並舉世衛發言人所言，世衛秘書長有權限邀請「執行公衛領域事務實體」（entities which carryout function in the field of public health）。此種說法，有待商榷。因該名發言人同時講：秘書長此舉有前例可循，包括紅十字會與教廷。從這個角度看，所謂「公衛實體」是抽象概念，而參與流程：未正式申請、未通過決議，而由中國通知秘書長，再由秘書長發函邀請，使得僅能在法律上歸類為非國家觀察員。

第二，ＷＨＡ參與，全由中國指導與安排。世衛組織發言人說：包括「中華台北」名稱等等，世衛沒有參與，是秘書長陳馮富珍接到通知，按通知發出邀請。所以整個過程由中國所掌控，秘書長不是本於職權邀請。以往我們不接受台灣是中華人民共和國之一部分，且一定加以反駁。現在由中國通知秘書處發函邀請參加，所有參與由中國決定，我們明白表示接受。法律上，台灣不是國家，又由中國安排所有參與，對外而言，不僅是接受「一個中國」框架，且將台灣的國際活動空間，全部交由中國處理？

參與流程 由中主導恐成慣例

事實上，過去台灣參與國際組織，即使不能以國家的身分參與，不論是以關稅領域或是以各類實體參與，仍留有解釋空間，不能說台灣（或中華民國）是國家，也不能說台灣不是國家，但這次參與否定台灣為國家。另外，以往都是先與各國進行談判，累積國際支持，再與中國妥協；亦即與中國談判時，背後已有各國支持，ＷＨＯ其實亦有此種現象，過去十餘年都在累積國際支持，但在最後一年，竟完全交由中國主導，特別是參與流程完全由中國掌控，個人擔心往後其他國際組織參與，是否造成同樣限制？友邦或邦交國未來可能會要求台灣先與中國談好，倘若如此，衝擊會非常嚴重。

台灣受害 喝下了有毒的雞湯

問：但政府認為有參與比沒參與好，此舉對兩岸的利弊得失如何？

姜：就此次參與，個人認為台灣受害甚大，而中國卻得利。首先，兌現胡錦濤讓台灣參與ＷＨＯ活動的承諾，有利於其對台灣與對國際的宣傳。其次，過去十餘年努力，對中國所累積國際壓力相當大，主要是台灣站在道德的制高點，雖然我們每次都失敗，但每次都讓中國在國際形象受損，世界各國會認為是中國執意要台灣作為其一部分參與，以致形成僵局，是以政治凌駕人道與防疫，現在等於把我們過去努力所形成對中國之壓力解除。

第三，所取得資格，不僅是「非國家觀察員」，更糟糕的是未來仍掌控在中國手上，亦即中國往後有眾多操作餘地，是讓中國用繩子綁在台灣脖子上，任意勒緊或放鬆，為維持ＷＨＡ觀察員資格，台灣會變得無法與中國說「不」，此種牽制可能擴及其他。

用具體例子比擬，台灣外交處境艱難，體質本來就不好，中國端出雞湯，但卻在雞湯裡放毒，現在政府居然喝下有毒雞湯。

降低傷害 澄清非中國一部分

問：政府應該怎麼修正錯誤、降低傷害？

姜：若要降低傷害，有二個基本原則必須把握。首先，須想辦法突破台灣做為觀察員不是單獨基於中國與秘書處的安排，而是基於大會通過決議或是其他變通模式。第二，未來任何安排，必須要避免彰顯台灣是中華人民共和國的一部分。

要達成上述目標，可試圖進行下列補救：

第一，做為ＷＨＡ觀察員，我們在開會致詞中，除感謝國際社會支持，表達願意貢獻公衛能力外，亦要澄清並不是以中華人民共和國一部分的身分參與。政府必須應妥為規劃，清楚告訴所有各方，現階段台灣並非「中華人民共和國」的一部分。

第二，政府要想辦法解除二○○五年中國與秘書處ＭＯＵ的制約，此ＭＯＵ有三大前提，首先它很清楚提及台灣是中國的一部分，其次台灣參與所有活動都需限制ＷＨＯ之內，其三不能產生台灣與中國有任何分離現象。此對台灣損害甚大，因此過去政府不接受，但現在種種跡象顯示，政府無意挑戰。此ＭＯＵ若不廢止，台灣除參加ＷＨＡ五天會議，其他活動仍由國決定，所以必須設法表達，因Chinese Taipei已是觀察員，因此未來Chinese Taipei參與ＷＨＯ活動，ＭＯＵ已無施行必要，當然予以廢止。這些細節政府應有腹案。

第三，會議結束後，正式會議紀錄中有一份代表團與其他參與者名單，必須尋求將Chinese Taipei與巴勒斯坦解放組織並列，使仍有主權解釋空間，至少也要把Chinese Taipei與不是國家的其他觀察員相區隔，以保留解釋空間。

第四，政府必須確保參加其他專家與技術性會議的權利，從世衛發言人的講話看來，我們在這方面是沒有保障的，理論上所有的觀察員都有參加這些會議權利，由觀察員決定是否參加，但現在似乎仍由中國決定台灣可否參加。因此必須努力通過決議，確保與其他觀察員一樣參與該等會議的權利。

第五，會議官方紀錄，凡涉及台灣相關發言，應該確保紀錄為Chinese Taipei，而非Taiwan, China或Taiwan Province of China。

放棄立場 對中抵禦能力變弱

問：所以馬總統說我們這次與所有觀察員的權利是完全一致的，這句話是錯誤的？

姜：總統如此陳述過份樂觀，實際上並非如此。我認為這次因為將ＷＨＡ參與當作當成兩岸關係之重要指標，而且要將ＷＨＡ參與視為是外交上的最重要成就，以致眾多基本立場沒有堅持，並造成思維上盲點。

問：長期以來我們從事國際溝通的對象是所有的國際社會，但現在則是直接與中國溝通，這有什麼危險？

姜：單獨面對中國，台灣會顯得非常弱小，更何況我們對中國之抵禦能力愈來愈弱，中國對我們的掌控能力愈來愈強，若我們直接與之談，特別是國際組織議題，談判籌碼將會非常的有限。總統表示ＷＨＡ參與從去年五月即由國安會主導談判，將此議題列入如此優先項目，個人無法理解。如此處理ＷＨＡ問題，將形成對我方常任文官體制無限壓力，而知道我方對此議題有優先性與急迫性，更使中國知「奇貨可居」，以致壓力全在我方，談判籌碼盡失。還不如過去做法，先尋求國際協助我們參與國際組織，在國際大框架下談判，可運用籌碼較為靈活，若先行侷限在中國與台灣兩者間談判，國際社會成員無法介入，此點個人比較擔心。

（中央社記者李佳霏台北27日電）自由時報報導，因中方施壓，駐印尼代表楊進添出席蘭花推廣活動走後門離場，受辱不敢言。外交部今天澄清，絕無此事，楊進添全程參加活動，對中方不合理要求即向主辦單位抗議。
外交部新聞文化司副司長章計平受訪指出，楊進添去年10月下旬接受印尼副總統夫人的邀請，出席在巴里島舉行的蘭花推廣活動，楊進添為此還安排國內蘭花產業組成代表團與會，現場展出600多株蘭花，主辦單位對此表達感謝。
他說，楊進添夫婦當天出席活動時，原本排在與中國駐印尼大使同區的右側貴賓席，但因對方向主辦單位施壓，最後楊進添夫婦的座位被移到左側貴賓席，與前印尼環境部長夫人等政要同區。
對此，楊進添向主辦單位表達嚴正抗議，認為這項活動無關政治，僅為蘭花交流，主辦單位不該順應中方無理要求，事後主辦單位向楊進添表示歉意。
章計平說，為讓活動順利進行，楊進添夫婦最後坐在左側貴賓席，除全程參與活動外，還引導印尼副總統夫人到台灣代表團擺設的攤位欣賞台灣蘭花。
外交官員表示，自從總統馬英九宣示活路外交及外交休兵理念後，互為排斥要求「有我沒他」的情況已大幅改善，但兩岸駐外人員在當地國的互動情況不一，有些外交官是僅止於眼神的交流，有些人則會進一步禮貌寒暄。980727

美方人士對我方執行官員說，馬政府的活路外交政策，是自1949年以來，中華民國外交政策的最大轉變。現在台灣海峽早已不存在權力平衡，但有信心平衡(balance of confidence)，即雙方都認為時間在他們一方。我方靠的是對自己民主制度的信心。

撤館是要樽節外交經費(或是人事鬥爭；前朝政府汶萊代表處一年內廢而又設)，我方外交鋪子鋪的太大。應當以美日邦交國東協印度為主，抓大放小。外館所設密度超過澳洲等國。某些無法得到任何官方待遇的館處又何國家主權體現之有？

矯枉過正「正派外交」受衝擊

郭篤為／巴拿馬八日電

    　馬政府執政十四個月以來，兩岸在「外交休兵」默契下揚棄「支票外交」、「金援外交」模式，在占邦交國過半的拉丁美洲與加勒比海迴避了殺傷性極大的斷交潮。但矯枉過正的「正派外交」伴隨「由奢入儉難」的負面效應，新的外交挑戰正逐漸浮現。

    　馬英九就職後標榜的正派外交，經歷去年出訪巴拉圭、多明尼加和今年六、七月訪問貝里斯、瓜地馬拉、薩爾瓦多、巴拿馬與尼加拉瓜的大小風波後，台灣彷彿在一夕間扳回過去消失殆盡的國家尊嚴，與各邦交國間關係回復國際常態。

    　然而，「由奢入儉難」卻已成為驟然終止「金援外交」後邦交國「斷藥症狀」的負面效應。一如綠營執政時傳統外交官以拚「入聯」成績作為晉升的台階，馬政府一聲外交休兵「正派經營」令下，駐拉美館處頻頻出現拚搏「大逆轉」業績的怪現象，狂殺援外計畫；這矯枉過正的心態，恐將台灣推向較前更為危險的境界。

    　對長期以斷交威脅要索的邦交國來說，「無限額提款卡」作廢後，必須嘗試與台灣新外交政策磨合，從而接受透明合理援助，這是最理想的新遊戲規則。但邦交國長期自大心態的後遺症，卻可能使其選擇與兩岸都保持距離的無邦交狀態。

    　一名巴拿馬高級官員私下表示，外交謀取的是國家最大利益。台巴兩國自由貿易總額以五年前老舊資料作為基數，今年首季更是跌得鼻青眼腫，一旦排除援助成分後，台灣對巴拿馬的「淨值」幾乎已是負數，要台灣這邦交國幹嘛？

    　更何況李登輝時代畫大餅的「大衛堡加工出口區」被巴國單方撤銷六年後，當年以複印單據充數的數百萬美元帳目還有待釐清，這也是巴國新政府清理的重點。

    　馬政府概括承受扁政府對瓜地馬拉公路拓寬的承諾，更是另一個「拚業績」能拖就拖的例子。去年雙十節兩國總統在台北簽署公報，今年五月科洛姆總統被控涉及律師羅森伯格血案後，種種跡象顯示，台灣承諾的二期工程正以各種藉口留待瓜國下屆總統就任後兌現。與巴拿馬狀況大同小異，台灣遲遲不兌現公報承諾，邦交與誠信基礎遭嚴重腐蝕，任何狀況都有可能發生。

    　台灣本身也不景氣，合理刪減援外項目與款項，不難獲得邦交國的理解。但各館與駐在國會商合作項目時，若誤認手中握有「外交休兵」護身符，而由往昔「要五毛給一塊」換成逛夜市般殺價的另一極端。一旦邦交國在衡量經濟效益後也面對現實採取集體行動，結果將極為難堪。如何在「金援外交」與「正派外交」間尋求平衡點，已是活路外交嚴峻的挑戰。

外交官「死」辦活路外交 馬：再教育

秦蕙媛／台北報導

    　馬英九總統六月底出訪中美洲，遇上宏都拉斯政變及尼加拉瓜總統奧帝嘉放鴿子，讓他大嘆政府已執政一年，但第一線外交官至今仍不瞭解「活路外交」的真正思維，仍死守過去「金錢外交」及「烽火外交」的老舊戰術。據透露，馬因而下令，外交部必須對所有外交人員「再教育」。

    　馬英九出訪前，宏都拉斯已爆發政變，出發前一晚宏都拉斯總統賽拉亞在衣衫不整之下被軍隊帶走，總統府隔天早上才緊急宣布取消宏國行程。沒想到馬踏進巴拿馬，卻赫然看到賽拉亞。馬英九與幕僚商量後決定譴責宏國政變。高層人士透露，馬英九當時下這個決定，我外交官員還很不以為然，認為不符外交專業守則。

    　高層人士指出，我外交過去委屈求全，發表言論用字遣詞並不強烈，但馬認為宏國政變非同小可，民主人權是普世價值，反問幕僚「一個國家的總統被以政變的方式趕下台，為什麼不能譴責？」還向外館駐外人員及外交官員耳提面命一番，認為當世界各國都發表譴責言論之時，中華民國台灣自當不能缺席。

    　除此之外，尼加拉瓜總統奧帝嘉五度放馬英九鴿子，甚至缺席軍禮迎接、國宴，讓馬英九勃然大怒，外交人員和駐在國連夜交涉未果，最後還是高層決定採取強硬態度，搬出取消對尼國的援助，奧帝嘉才在第二天赴馬英九下榻旅館登門道歉。馬更要求奧帝嘉在僑宴上，二度公開道歉。

    　高層認為，馬英九上任後兩岸關係已大幅改善，外交工作可以不必再像過去一樣跟中國大陸搶邦交國，這也是馬英九提出「活路外交」的核心思想，讓台灣回到正常的外交模式，不會有所顧忌。

    　高層解讀指出，外交人員必須瞭解，當兩岸關係改善，政府推動活路外交時，外交方式與手段就必須有所改變，馬並轉達外交部長歐鴻鍊，希望所有外交人員以這次出訪的案例「警惕」在心，藉此改變觀念。

    　高層人士強調，外交人員都是不可多得的人才，「馬認為外交要走正派路線，過去烽火外交，甚至去送錢，未來這些狗皮倒灶的事情，都不必再做，外交官才能維持他的尊嚴！」

    　不過，也有外交官認為，馬英九推動活路外交的同時，不能不正視活路外交只是避免與中國爭奪邦交國的權宜之計，該如何拓展台灣的外交關係才是正辦，以目前現實來看，「就算馬總統要走正派外交，能免得了經援做為籌碼嗎？」

中國時報 　2009.08.08

外館廢立 贏的策略要說清楚

仇佩芬／特稿

    　為了外交休兵，部分外館得先歇業自我繳械？外交部在這麼短的時間內裁撤五外館，理由是為了合理配置外交資源，但這些外館當初為何而設、如今為何而撤？廢立之間又有何利弊？外交部必須撥算盤給大家看。

    　持平而論，扁政府在二○○二年一口氣關了包括盧森堡在內的五個代表處，隔年又撤掉駐白俄羅斯代表處。顯見為了重新配置資源而調整外館存廢，是歷任政府都必須面對的課題。

    　進一步而言，裁撤歷史悠久的駐約翰尼斯堡代表處，是在黃志芳擔任外長時做的決定；扁政府時期設立的孟加拉代表處，成立四年多遲遲無法掛牌運作，從設到廢，也是前後任外交部必須共同承擔的責任。因此，當前民進黨對外交部的抨擊未盡公允。

    　然而，外館存廢問題既是外交專業問題，也是國家資源運用的公眾議題。外交據點象徵國家主權的投射，設立實屬不易；加之台灣的外交處境原本就困難，在海外爭取設立一個代表處，都可視為外交突破。如今要以功能不彰為由撤館，就必須說清楚、講明白，投注大量人力物力所設立的代表處功能不彰，是誰之過？

    　除了維繫外交關係的功能，外館對海外僑民的精神作用更是難以取代。除了一般性領務工作之外，外館的政治象徵和對僑民的服務工作，是僑民對國家主權的認同對象。在決定裁撤館處時，外交部是否考慮過，撤館可能迫使我僑民在有需求時轉向大陸外館？

    　從傳統外交思考來看，海外據點越多越有利，但當成本超過負荷時，的確會碰到兩難。在國家外交政策的棋局上，每個外館都是重要的棋子。要贏得棋局，重點不在棋子布得多，而在位置占得巧。外交部希望每一個棋子都能發揮最大戰略能量，想法並沒有錯，只是觀棋的社會公眾有知的權利，外交部的每一步棋，都必須符合贏棋的整體布局，並且提出具有說服力的論述，這才是一個負責任政府應該做的事。

中國時報 　2009.08.08

連撤5外館挨批 外交部：面對現實

仇佩芬／台北報導

    　外交部今年九月底前將陸續裁撤我駐約翰尼斯堡、箇郎、委內瑞拉、玻利維亞及孟加拉等五外館；而爭取經年的海參威代表處也放棄設立。民進黨政府時期前駐美代表吳釗燮批評表示，裁哪些館處除評估當地業務需求，更要評估未來實質關係的發展性，不應單純計算業務量，由部內少數人定案。

    　吳釗燮舉例，外交部以資源運用為由撤館事小，後續影響國際社會觀感事大。撤館是重大的外交舉措，除非與駐在國關係惡劣，否則裁撤館處易造成不重視與駐在國關係的觀感，彌補關係所需成本可能更大。

    　外交部發言人陳銘政則表示，撤館是為了充分運用有限的資源，對象是功能不彰或與相鄰館處距離太近、資源閒置者。

    　以駐孟加拉代表處為例，孟加拉與台灣關係惡劣，不但不給予我代表處核發簽證的權限，甚至不核發我駐地人員的工作簽證。我駐孟加拉代表非但無法接觸該國政府，甚至必須以短期觀光簽證在當地居留，遑論發揮功能。

    　陳銘政說，外交部不得不「面對現實」，既然繼續花經費也沒有意義，不如將人力物力收回挪做他用。裁撤五處外館同時，外交部也在日本札幌和土耳其伊斯坦堡設新館，外交部考量的是外館功能，並非為撤而撤。

    　至於箇郎與約堡兩處，則因距離駐在國首都館處過近而撤，當初基於增加服務據點而設，但在地緣考量及資源有限的前提下，合併距離太近的館處，不至於減弱功能。陳銘政說，駐外館處要人要錢，除人事開支，還有業務支出及房舍成本；館處沒有功能，開支就形同虛擲。撤館後人力及經費重新配置，用來加強主要國家美、日、歐盟等地，符合「活路外交」。

    　吳釗燮則認為外交部說法「不合邏輯」。過去台灣在歐洲荷比盧三國都有代表處，二○○二年我方以三國屬性及地緣接近為由，裁撤盧森堡處，但事後想恢復他館卻十分困難。因此外館的設置與裁撤，都必須審慎評估，不能輕易為之。

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既然繼續拓展官方外交才是正辦，這也騙不了對岸。則休兵內無法立威於我數十年來習慣漢賊模式及十數年來習慣烽火模式的百官，外無法取信於中方，圖有進展，難矣。

請教魯鼎公？！