比如，就在今春“兩會”上，發生了陝西、四川兩省委員“爭奪”我國“大飛機項目落戶”的熱點新聞。3月2日高正紅等10餘位陝籍全國政協委員提交了《將我省建成民用大飛機研發生產基地的建議》的提案；隨後，3月5日劉應明為首的50位川籍全國政協委員也提交了《充分利用四川優勢，發展我國大型客機》的提案。“兩會”期間，雙方各擺自家優勢，通過各種方式和管道影響決策。 

    “無論怎樣評價，這場博弈本身就值得肯定。”作為國內最早研究利益集團的學者之一，社科院亞太研究所副所長張宇燕告訴《瞭望》新聞週刊，在西方政治學文獻中“利益集團”（InterestGroup）一詞本身毫無貶義，它對民主政治來說是不可或缺的存在。因為只有當各種利益集團通過利益表達而使自己的要求得以反映時，政府才能從中獲得大量可供決策參考的資訊，有助於決策的科學性；當政府為利益集團所包圍時，政府的行政權力會受到了來自各方的壓力和影響，從而構成對政府活動的監督作用。 

    在他看來，在人類社會中，利益集團及其間的衝突與合作，不僅無處不在、無孔不入，而且還在相當程度上支配了社會的發展進程，決定了人類活動的方式。但多年來，利益集團一直被認為是西方政治的固有現象，與中國人的政治生活無關。“事實上，利益集團是存在的，否認它的結果，會造成制衡機制缺失，強勢集團的聲音越來越大，干擾和損害社會的和諧。”他說。 

    因此，在張宇燕看來，在目前我國利益格局已經發生重大變化的時候，“關鍵在於如何讓各種群體、各種利益集團都能平等地表達自己的利益訴求，尤其是讓容易被忽略的群體有足夠的制度來保護自己的利益以免侵害，使社會中的各種力量相互制約、平衡發展。而不會被強勢集團或者既得利益集團所‘挾持’。”

    利益集團競爭失衡

    “28年的改革開放，事實上是整個社會資源和利益的不斷深入持久地調整過程。在這個基礎上新增的個體經濟、民營經濟、‘三資’企業等所有制形式，為社會從原來整體性的利益結構轉化為多元化的利益結構提供了前提條件。”華中師範大學管理學院公共政治學教授尤光付接受《瞭望》新聞週刊採訪時分析說。 

    這使得原來處於靜止、孤立狀態的一些社會階層及其組織，在市場經濟的推動下正逐漸地向著利益集團的方向發展，產生了若干新的利益群體和階層。這一點，早在1988年召開的中共十三屆二中全會的工作報告中就已經被坦然表述，“在社會主義制度下，人民內部仍然存在著不同利益集團的矛盾”。 

    在尤光付看來，這些年，我國工會、共青團、婦聯和行業協會等社會組織仍然繼續發揮著較為明顯的監督和政策影響作用，但由於歷史和文化的影響，中國城鄉勞動者階層雖然人數眾多，卻大多處於社區中的單位體制內，較少自主維護自身利益和實行對政府有效監督的管道。加上工、青、婦等群眾團體運作中呈現的准行政化，和行業協會偏重於協助政府機構開展行業管理的現象，使得這些社會組織一定程度上還需要適應當前“社會利益格局深刻調整”的新需求。 

    與此同時，尤光付指出，我國社會經濟結構的變革正導致管理結構朝著“小政府、大社會”等方面作相應的治理變革，地方機構、企事業單位等對中央政府政策措施的遊說不斷增多，人民內部利益群體正在蓬勃興起，中產階層也在形成，“特別是隨著社會轉型、‘市場失靈’和‘政府失靈’現象的出現，加之一系列獨特的社會和技術變化，中國現階段人們的利益需求已經出現了多樣化、多層化。由此而生髮的利益獲得途徑的多元化，和利益差距的明朗化，導致利益關係和利益矛盾的複雜化”。 

    尤光付認為，國家對此往往難以做出直接合理的調節，而需要反映與不同利益和需求的社會團體共同協調解決，以便確保人民群眾整體利益、根本利益不受傷害的前提下，盡可能地滿足人民內部不同利益群體的正當利益要求，最大限度地調動各方面的積極因素。 

    但是，我國現階段處在巨大社會變革下，一方面現有利益代表組織還不能充分反映日益複雜細化的不同利益訴求，另一方面相關的體制和文化還沒有對日益增多的利益群體做好制度準備，儘管政府治理希望有利益於共同協調的局面，可目前現實中不同利益群體在表達和追求自己利益的能力上所存在的巨大差異，在追求的過程中呈現出的是越來越明顯的失衡現象。 

    “近年來，一些壟斷企業正在形成政策影響力越來越強大的利益集團，不斷干擾和損害社會利益和老百姓利益。”3月11日，一位來自電力科研領域的政協委員接受《瞭望》新聞週刊採訪時舉例說，有的企業為了達到擴大自己壟斷地盤的目的，通過各種形式的贊助影響決策部門，通過科研課題專案左右專家的建議，通過投放廣告控制媒體輿論，“它們有財力和政府資源做各種影響決策、謀取私利的活動，儘管消費者群體龐大，卻根本無法和其對抗”。結果就是，忍受高價的老百姓對壟斷企業不滿的社會情緒在不斷積累和擴大。 

    伴隨這的是另一個相反面。3月7日，在全國政協體育界小組討論會上，著名冰雪運動員葉喬波委員再次就運動員退役安置、運動員傷殘保險以及體育社保基金做出建言。為衝擊奧運冠軍而腿部植入鋼釘的葉喬波深知許多運動員退役後生活的艱辛，去年前全國女子舉重冠軍鄒春蘭做搓澡工生活窘迫一事在社會引起的廣泛關注，更暴露了這一群體的現狀。但儘管有葉喬波和鄧亞萍等體育界委員先後提交這方面的提案，這個不斷擴大的新群體因為體制不配套和利益訴求管道相對不暢，遲遲得不到比較全面有效的法律和政策保障。 

    類似的還有王名等全國政協委員為計程車司機群體利益的呼籲，李明委員為農民工權益保護的建言，葉惠賢委員對生活拮据的老藝術家提請保護的建議，于小文委員就“規範家政服務業、保護農村婦女”的提案等等，都因為相似的原因，亟待以法律形式和政策扶助給予保護。 

    為了保護勞動者和困難群體的利益，我國從上世紀90年代中期就開始推行集體協商制度。在這個制度中，對企業內和行業內的集體協商制度都做出了相應的規定，特別突出了工會組織在其中的作用。但在許多新出現的行業中，似乎並沒有相應的制度安排。這樣就使得一盤散沙的此類利益群體，缺少用集體或組織的方式為自己爭取合法利益的機制。 

    “追求利益的能力與權利的失衡，已經開始成為塑造中國利益分配格局和社會結構的一種重要力量和機制。”清華大學社會學系教授孫立平為《瞭望》新聞週刊分析說，從目前的情況看，強勢群體（比如壟斷集團）一方不僅已經形成了一種比較穩定的結盟關係，而且具有了相當大的社會能量，對整個社會生活開始產生重要的影響，“包括對公共政策制定和執行過程的影響，對社會公共輿論的強勢話語權，甚至形成了某些群體對強勢群體的依附型關係”。 

    可以說，正是這些原因，一定程度上造就了當前不平衡、不合理的利益博弈格局。 

    正確理解和認識利益集團 

    張宇燕對利益集團下了一個定義，“它是由一群擁有共同利益的、在社會中占少數的人組成的團體，其目的在於力求通過對國家立法或政府政策的形成與執行施加于己有利之影響，以期最便捷地實現自身的利益”。 

    張宇燕認為，這個定義還引申出另一個問題——制度的“非中性”，“同一制度對不同人意味著不同的事情。在同一制度下不同的人或人群所獲得的往往是各異的東西，而那些已經從既定制度中、或可能從未來某種制度安排中獲益的個人或集團，無疑會竭力去維護或爭取之”。 

    這兩個概念的闡述，基本上已經揭示出了利益集團在社會中的作用和威力。張宇燕更詳細地為記者解釋了利益集團借助政府或曰“公共資源”來獲利的三個途徑。 

    其一，也是最直接和最顯而易見的，是從政府那裏獲得政策性貨幣補貼；其二，借助政府管制來阻止新競爭者的進入，最經典的例子，就是由政府主管部門來頒發營業執照或經營許可證、規定進出口配額等做法；其三，依靠國家立法來尋求集團利益的實現。 

    事實上，這三種方法在任何現代國家中都無處不在地演繹著。尤光付以美國為例介紹說，不少觀察家指出，美國大多數利益集團產生於中產階級或上層富豪，一些利益集團很富有且勢力強大。而有些利益集團力量薄弱且為人所忽視，只有聯合起來才有影響。 

    當各個利益集團都為自己的利益而奔忙的時候，利益的表達和政策傾斜也漸趨均衡。特別是由於廣大公眾參與監督的能力增強，及大眾傳媒的輿論壓力，當政策過分偏向于特殊利益時，在一定程度和範圍內，國會和政府還是有能力把政策朝公共利益方面擺正。 

    “從美國狀況看，任何一個利益集團，哪怕是外國政府或財團鼎力支持的利益集團，都難以從美國政府那裏得到所期望的一切。”尤光付告訴記者，由於各個利益集團的利益差異和利益衝突，公共政策很難明顯地偏向某一團體，政府在各個利益集團之間的衝突中扮演價值權威分配系統的裁判和協調者角色，“因此，政府政策具有的均衡性常常導致出臺的措施是調和各種利益衝突的產物”。 

    從這個角度看，利益集團非但不是一個充滿暴力和血腥的詞眼，還通過良好的制度安排，能夠在其之上形成科學有效的利益協調機制，推進社會和諧發展。“所以，問題的核心在於認真面對當前我國利益階層日益多元化的現實，並認識到，一個相對公平的社會，是建立在各個群體和階層權利大體均衡的基礎上的。”張宇燕說。 

    其實，在西方市場經濟發展的過程中，也經歷了一個通過社會權利關係的調整，來不斷改善社會公平狀況的過程。在資本原始積累時期，西方社會也出現過嚴重的貧富分化。但在後來的發展中，特別是在20世紀下半期，社會公平的狀況有了明顯的改善。 

    孫立平認為，這種改善與兩個因素是密切相關的：一是全民社會保障制度的建立；二是在持續不斷的工人運動中，逐步形成了雇主和勞工之間的權利均衡，並最終形成了雇主組織、勞工組織和政府之間的合作主義制度框架，“可以說，沒有這樣一種大體保持權利均衡的制度框架，今天相對公平的利益分配格局是很難建立起來的。而且，也正是由於這個制度框架以及所保障的權利均衡，才維護了社會的穩定”。

    因此，在他看來，承認社會利益分化的現實，承認不同的社會群體追求自己利益的合法性並保護其權利，就不同群體表達自己的利益以及為追求自己利益施加壓力做出制度性安排，而國家的作用則在於充當規則的制定者和衝突的裁決者，所有這些無疑是人類追求和創造公平社會理想中值得重視的經驗。 

    而這一點，實際上在當下的中國社會生活中已經開始“生根發芽”了。

    合理博弈力量正在興起 

    3月6日，發改委主任馬凱在全國政協工商聯界別討論會上表示，發改委今年將堅定不移地支援、引導非公有制經濟發展，以落實“非公經濟36條”為工作中心，力爭年底前出臺剩下的12個配套檔。同時表示，《關於充分發揮工商聯在政府管理非公有制經濟方面助手作用的意見》已會簽完畢，“兩會”期間將由國務院辦公廳轉發。此言一發，引來了熱烈掌聲。 

    “這掌聲同時也是送給全國工商聯的。”席間一位民企委員向《瞭望》新聞週刊介紹說，目前，民營經濟已經占GDP的65％左右，占經濟增量的70％-80％，2006年稅收占到全國總額的9.28％，已經成為我國經濟發展新的增長點、財政收入的重要來源以及勞動力就業的重要管道，“但在民營經濟成為構建和諧社會的重要力量之時，民營企業並沒有獲得相應公平的發展平臺。一些部門在具體工作上或有意或無意、或直接或間接地限制民營企業，部分壟斷企業出於維護自身利益需要，通過各種形式排擠民營企業”。 

    為了改變這種局面，作為“黨和政府聯繫非公有制經濟人士的橋樑和紐帶，政府管理非公有制經濟的助手”，全國工商聯為積極維護民營經濟和民企的利益和發展，展開了“持之以恆、鍥而不捨”的政策影響工作，並在2005年2月，通過各方面力量影響和推動了被譽為民營經濟“憲法”的“非公經濟36條”的出臺。在這份國務院檔艱難執行的過程中，仍然是全國工商聯在各種場合呼籲相關部門加快推進。 

    “可以說，正是有了全國工商聯這樣有力的利益代言人，我國民營企業作為一個新生的利益群體，才能取得越來越多的政策和法律保障，並得以快速成長。”尤光付認為，儘管目前某些群體的利益訴求管道仍然沒有得到有效的體制安排，但在新一屆中央領導“和諧社會”、“以人為本”思想的引導下，許多新生的類似全國工商聯這樣的更加細化的利益組織，正在主動和積極地加入民主代言的政治生活當中。 

    一位參與《物權法》議案的全國人大代表接受《瞭望》新聞週刊採訪時介紹說，“在《物權法》起草、審議的過程中，全國各地廣大的住宅社區業主委員會發揮了能量很大的作用，做出了重要貢獻”。根據第五次全國人口普查的結果，中國城市居民中購買住房戶已達到45.2%，房產已經成為城市居民一項重要財產。 

    她介紹，許多社區業主在維護和爭取自己合法利益的過程中，近年來通過民主競選紛紛成立業主委員會作為自己的利益代表，主動積極參與到事關業主群體利益的社會博弈中，“尤其是在與物業公司發生眾多法律糾紛的過程中，我國業主委員會這個新型社會組織不斷成熟、不斷壯大，一定程度上已經逐步形成具有堅實社會基礎、有助於構建合理博弈格局的利益群體”。這一點集中反映在《物權法》起草、審議的過程中。 

    2005年7月10日，《物權法》草案向社會全文公佈徵求意見，在40天的時間內，就收到業主委員會占相當比例的社會各界提出的意見11543件。同時，全國人大常委會也派出調研組到全國各地聽取廣大業主的意見和建議，並給予特別重視。而草案中的不少條文就是在聽取業主委員會和業主的意見、建議，反復修改後趨於完善的。 

    與此同時，《瞭望》新聞週刊發現，全國人大和全國政協內部常設的各委員會也以比以前更為主動和獨立的姿態，加大了為不同利益群體實現利益訴求的工作。《瞭望》新聞週刊從全國政協外事委員會瞭解到，近年來，該委一直關注維護外資企業員工合法權益，並成立外企員工權益保護調研組，把長期以來拒絕在全球任何一家分店建立工會的沃爾瑪作為重點調研對象，進行深入考察。 

    外事委員會與沃爾瑪中國總部負責人坦率交換意見，表達了全國政協及社會各界對其在華長期拒絕建工會問題的高度關注，促其儘快成立工會組織。該委將調研情況以資訊專報的形式向中央領導同志做了反映。 

    2006年7月，沃爾瑪宣佈在福建泉州晉江分店建立工會，這是其在全球建立的第一家工會。此後兩個多月時間內，沃爾瑪在中國的所有分店都成立了工會，引起了全球關注。沃爾瑪最終同意成立工會是社會各界合力推動的結果，外事委員會相關調研工作對其最後下定決心，發揮了重要的促進作用。

    最耐人尋味的一個新聞事件是，3月8日晚7點，在毫無徵兆的情況下，中石油北京銷售公司旗下部分加油站啟動為期一個月的汽、柴油讓利活動。隨後，中石油廣東分公司以及中石油武漢部分加油站也隨之跟進。

    對此，全國人大代表王晶給出的分析是，由於現在整個社會對油價壟斷反映非常激烈，而且這次代表和委員們談這個問題談得也比較多，某些壟斷企業選擇在兩會期間、北京地區、降價一個月是做給兩會看。她甚至認為這是“以降價‘公關’兩會”的舉動。 

    不論這種分析是否中肯，但今年“兩會”期間，明顯可以觀察到的現象是，不少平日問題眾多、常遭輿論批評的壟斷企業和教育、醫療、建設等部門，都感受到越來越大的社會壓力，在此次“兩會”上紛紛做出許多承諾、發佈利好消息或坦陳不足等等。 

    對於這些景象，尤光付認為，這是新一屆中央領導在推進“和諧社會”建設過程中，科學有效的利益協調機制正在逐步形成的重要跡象。 

    構建利益均衡博弈機制 

    就目前而言，利益博弈失衡情況正在出現不少開始扭轉的跡象，但要在制度層次上“形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制”，關鍵的問題是如何形成市場經濟條件下的利益集團合理博弈的均衡機制。對此，孫立平認為當下應該從三個方面給於政策重視。

    首先，政府的轉型。就我國目前經濟社會發展的階段而言，如何協調兩者之間的關係，已經成為一個困難的抉擇：一個方面，面對經濟高速增長而貧富差距不斷拉大的現實，將注意力更多地轉移到社會公平上完全必要；但另一個方面，目前的中國仍然處在一個格外關注經濟的時代，社會公平絕不是也不應該犧牲市場中的效率原則，更不能改變二十多年的市場取向改革的方向。 

    因此，簡單地說用社會發展為中心取代經濟建設為中心並不恰當。可以考慮的思路應當是重心的多元化，突出體現在政府與市場的分工上。這意味著要建立一個具有超越性的、以公共服務為基本職能的政府。也就是說，政府的轉型意味著以經濟建設為中心的政府轉變為以公共社會職能為中心的政府。在這個過程中，促進社會公平將成為政府的一種基本職能。 

    其次，再分配政策的調整。再分配與社會公平的關係主要涉及三個方面：第一，我國企業的稅負特別是名義稅率不輕，但稅收效率不高、徵稅成本很高，大大折扣了國家再分配的財力；第二，個人收入所得稅對高收入群體稅收的征繳存在一些漏洞，難以成為調節貧富差別的有效機制；第三，國家財政用於社會福利和社會保障的資金比重較小，大量的資金用在政府直接投資、改善投資環境和行政支出上。 

    可見，建立市場經濟條件下的利益集團合理博弈的均衡機制，首先是要改善國家的再分配。近年來，國家再分配大力向農村和城市困難群體傾斜，但力度仍然應該加強。現在最迫切的問題是要增加政府財政對社會保障（同時需要改變目前保富不保貧的社保模式）和農村基礎教育及醫療的投入。 

    再有，市場中的利益均衡機制。市場中的利益均衡機制主要體現在勞資關係上。資強勞弱是世界上一種普遍的現象，這種現象在目前的我國同樣存在。 

    不能不承認的一個事實是，涉及勞動者利益的時候，往往要靠政府和大眾媒體來為他們說話，他們自己的聲音是微弱的。因此，要建立市場中的利益均衡機制，一個迫切的任務就是形成一種相對均衡的勞資關係。 

    “建立利益均衡機制的基礎，是形成利益表達機制及能夠容納利益表達的制度安排。”孫立平認為，對仍然年輕的共和國而言，這個過程是一個巨大的挑戰。 

    如果不開啟利益表達大門，則利益矛盾無法解決且會日積月累從而醞釀出更嚴重的危機；如果開啟，以諸多利益矛盾為基礎的表達行動往往會以不可控的方式和力度衝擊試圖為它提供空間的體制，嚴重者會造成社會的動盪。

    “因此，必須在利益表達和社會穩定之間取得平衡，底線是社會穩定，上限是利益表達，兩者之間的就是形成制度化的利益表達機制的空間。”他最後說。（王健君）