資料來源：財團法人國家政策研究基金會

本文作者：中山醫學大學護理學系教授  李選所主任 / 國會助理    張婷

摘要 

去年我國人口出生率、總人口成長率、總生育率均創歷史新低，我國人口老化程度，為歐美國家的兩倍；預估15年後，出生率將轉為負成長，屆時台灣將正式邁入高齡化社會。人民是否做好準備？值得重視。政府過去以人口政策制定的主軸，也多由如何抑制人口成長入手，其他的政策思維，如社區開發、國民住宅、教育建設、產業投資等，也多著眼於人口持續成長的預期，一旦此前題出現變化，以往的政策思維，則需全面調整。

台灣社會已逐漸走向人口負成長，甚至邁向高齡化社會，以醫護專業而言，如何儘速培育照護老人的醫護人力、以老化指數多興建老人安養機構、落實老人居家護理、擴大護理專業服務範圍、建立老人服務人力銀行、普及老人衛生保健知識，則是目前醫護專業應思考之主軸。

關鍵字：高齡化、人口出生率、總人口成長率、總生育率、老人安養、老人居家護理

我國社會福利制度總體檢調查報告，監察院出版。

挑戰2008國家發展重點計畫（2002－2007）。

新世紀 新出路 陳水扁國家藍圖。

邁向新世紀＜全方位政策規劃＞中國國民黨中央政策委員會。

報載，行政院經建會日前針對台灣人口發展趨勢提出以下指標，包括去年我國人口出生率、總人口成長率、總生育率均創歷史新低，我國人口老化程度，為歐美國家的兩倍；預估15年後，出生率將轉為負成長，屆時台灣將正式邁入高齡化社會。人民是否做好準備？值得重視。

當前政府面對的挑戰不只是研究如何獎勵出生率，而是在國家政策方面：教育、產業、社會、財政、農業、住宅、醫療政策等面向重作因應，推翻長久以來以人口成長為導向的思考模式，下列嚴重的社會問題，如：居住擁擠、交通紊亂、就業困難、環境污染、治安敗壞、升學壓力、醫療設施不足等，多與人口過度膨脹息息相關，故政府過去以人口政策制定的主軸，也多由如何抑制人口成長入手，其他的政策思維，如社區開發、國民住宅、教育建設、產業投資等，也多著眼於人口持續成長的預期，一旦此前題出現變化，以往的政策思維，則需全面調整。

人口過剩會衍生諸多的社會問題，相反地，人口不足也會如此，依人口經濟學推估，生育率若大幅降低，十年內會影響學校數量與規模，二十年後會影響產業勞動力，三十年後會進一步影響下一世代的出生率，六十年後會影響到退休人數；而經建會針對人口負成長趨勢所下的警語正是如此，未來幾年台灣的大、中、小學都將逐步面臨招生不足的嚴重情形，而福利政策與老人安養問題在目前安養機構設置不足之情況下，亦將逐漸浮現，屆時，老人照護與安養問題，將更形嚴重。

目前關於老人福利服務方面，法令部分有「老人福利法」、「老人福利法細則」、「老人福利法機構設立標準」、「老人福利法機構設立許可辦法」、「老人長期照護機構設立標準及許可辦法」、「私立老人福利機構接管辦法」可供諮詢，以上法令重點在老人年齡及福利措施的界定，老人津貼、年金、住宅、保護等需求的規劃及專責人力等，以上服務與保護雖具前瞻性，但對具體因應人口老化所帶來之醫療照護問題，未做完整規劃，值得重視。

目前相關法令及執行成效，可就（一）健康維護（二）經濟安定（三）教育及休閒（四）生活照顧（五）老人保護及（六）未立案機構輔導等方面加以評析：

（一） 健康維護

（1） 老人預防保健服務：依老人福利法第二十條規定：「老人得依意願接受地方主管機關定期舉辦之老人健檢及保健服務。前項服務項目及方式，由中央主管機關會同中央衛生主管機關定之」。內政部及衛生署業已於八十七年函頒「老人健康檢查及保健服務項目及方式」，各縣市政府可據以配合健保成人預防保健服務項目辦理老人健檢。惟目前觀察，使用此項服務者未如預期。

（2） 辦理中低收入老人重病住院看護補助：為使中低收入者因重病住院無專人看護期間，能獲得妥善照顧並減輕經濟負擔，對低收入戶老人，每日最高補助看護費一千五百元，每年最高補助十八萬元；中低收入者則每日最高補助看護費七百五十元，每年最高補助九萬元。

（二） 經濟安定：為保障中低收入老人的基本生活水準，對年滿六十五歲以上，生活困苦無依或子女無力扶養者，未接受政府收容安置者，直接提供經濟援助，自八十二年七月一日起發給中低收入老人生活津貼，其家庭總收入按全家人口平均分配，在最低生活費用標準一‧五倍以下者，每人每月發給生活津貼六千元；1.5至2.5倍者，每人每月發給生活津貼三千元；據統計八十九年度受益人數合計二十萬四千九百餘人，發放金額一百零四億二千五百餘萬元，而其中發予低收入戶老人計十三億八千三百餘萬元。但個別發放津貼，能否協助多重慢性疾病者達到「老有所終」之目的？值得重新省思。

（三） 教育及休閒

（1） 長青學苑：為滿足老人求知成長需求，內政部每年均補助全國性與地方性團體、各級政府，利用老人文康活動中心或其他適合場地設立長青學苑，凡年滿六十五歲者皆為招收對象，每期研習時間為三個月，研習項目包括語文、書法、繪畫、音樂、運動、衛生保健等項目，目前計有長青學苑二百三十二所，開辦一千五百六十七班次，計有六萬九千三百八十四人次參加。

（2） 興設老人福利服務（文康活動）中心：為充實老人精神生活、提倡正當休閒聯誼、推動老人福利服務，內政部每年均編列預算，鼓勵鄉鎮市區公所興設老人文康活動中心，目前台閩地區老人文康活動中心有二百七十二所。

（3） 辦理各項老人休閒育樂活動：如推廣屆齡退休研習活動、鼓勵高齡者參與社團或社會服務活動、鼓勵、規劃老人參加各項教育活動，為增添老人生活情趣，內政部每年均補助各級政府（含全國性立案團體）辦理各項敬老活動，如金鑽婚、園遊會、長青運動會、歌唱比賽、登山健行、才藝觀摩與社會關懷等相關活動。

（四） 生活照顧

（1） 居家照顧：

a. 居家服務：目前全台二十一縣（市）及北、高兩直轄市均有老人居家服務的提供，截至八十九年十二月底止，老人居家服務的個案數為一萬三千人，服務人次達四十五萬三千人次。為此，內政部每年亦編列經費補助各地方政府辦理。但以上服務範圍仍欠缺普及性，有待拓展。

b. 設置居家服務支援中心：內政部於八十七年函頒「加強推展居家服務實施方案暨教育訓練課程內容」，鼓勵各級政府及鄉、鎮、市、區公所普遍設置居家服務支援中心；自八十八年度起內政部補助其必須設施，如廚房、縫紉、洗衣及辦公設備等，每一中心最高補助八十萬元，截至八十九年十二月底止，計已設置九十一所。

（2） 社區照顧：

a. 營養餐飲：對於低收入及中低收入老人，內政部最高補助每人每餐五十元；另補助志工參與送餐服務交通費最高每人每日一百元。目前全台計有花蓮縣等十七個縣市辦理老人營養餐飲服務。

b. 日間照顧：對於未接受居家服務或機構安養的獨居老人，或因子女均就業無法提供家庭照顧的老人，內政部鼓勵地方政府設置日間照顧中心，目前全台計有宜蘭縣等十一個縣市辦理老人日間照顧服務。

（3） 機構式照顧：截至八十九年十二月底止，全國計有安養機構五十二家，可收容一萬一千二百五十床；養護機構四百七十一家，可收容一萬三千九百七十五床；長期照護機構四家，可收容二百一十二床；社區安養堂一家，老人公寓三家，可收容七百一十七人。以上數量明顯嚴重不足，無法因應未來需求。

（五） 老人保護：目前各級政府均已設置老人保護專線，加強運用社會資源服務老人。另為加強對獨居老人的關懷照顧，內政部自八十八年度起，特別補助地方政府，針對身心障礙中低收入的獨居老人，提供緊急救援連線服務，每人每月最高補助一千五百元租金。

（六） 未立案機構輔導：為加強輔導未立案老人安養照護機構情形，就未立案原因分類建檔，擬訂輔導計畫，並結合縣市組成專案輔導小組，成立「單一窗口」受理業者的申請案件，截至八十九年十二月底止，計有二百九十三家完成合法立案；可收容六千八百六十八床。未來各級政府仍將採輔導與取締雙管齊下的作法繼續加強協助完成合法立案。

以上服務項目所需經費龐大，在國家財政持續吃緊的情況下，能否因應？以及隨老年人口激增逐年增列？以上政策之執行成效指標是否應列管追蹤？均有待強化。

經建會預估依目前出生人數遞減之趨，世代負擔的比重會出現重大調整，目前約八位年輕人奉養一位老人，推估到五十年後（民國140年），將形成三位年輕人奉養一個老人的情況，屆時老人問題將升高到所有社會問題之首。因此，目前20至30歲之年輕人均應及早準備。

台灣社會已逐漸走向人口負成長，甚至邁向高齡化社會，幾乎是循著目前西歐、北歐及日本等國家的過往經驗，以上國家在陸續進入工業化社會後，不論國民所得、教育水平、生活素質、醫療設施均達一定成熟程度，在晚婚現象與教育投資成本過高等因素下，表現在人口特質上的現象就是：生育率大幅降低及國民壽命大幅延長，台灣在二○○○年後，在各方面都以近似的方向，出現人口負成長的預期，已是必然發展。

因應以上趨勢產生的問題，經建會所建議的主要對策是透過獎勵生育、低利貸款、租稅優惠等政策提升生育率，並修改移民法、國籍法，增列科技移民，放寬歸化限制，歡迎優質新血加入，其政策成效尚不得而知。但人口老化意味未來台灣將是勞動人口遞減、退休人口遞增的狀況，屆時財政收支，扶養人口如何因應將是執政者施政的主軸。如何準備自己的健康身體，做好財務規劃，是人民需及早面對的行動主軸；以醫護專業而言，如何儘速培育照護老人的醫護人力、以老化指數多興建老人安養機構、落實老人居家護理、擴大護理專業服務範圍、建立老人服務人力銀行、普及老人衛生保健知識，則是目前醫護專業應思考之主軸。

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