張經緯 2016年12月16日 07:00 風傳媒
蔡英文總統在經濟學人全球大趨勢2017特刊上發表文章「讓台灣再現虎威(Turning Taiwan into a tiger again)」,希望台灣經濟奇蹟(Taiwan Economic Miracle)會再度出現。在當下的台灣政經氛圍,已經是絕無可能了。
道理很簡單:1970年代全體國民齊心協力,沒有雜音,努力拼出一條出路,改善生活。現在無論任何黨派執政,面臨眾多對立團體扯後腿;加上談話節目、網上臉書、部落格言論,眾說紛紜,不知何者為真。再好的政策辦法,都有人反對,都有人不相信,施政無法及時有效落實,如何能帶領台灣再起?
台灣如此,韓國、香港、新加坡亦然。如果哪個執政黨還想再創奇蹟,只能說很有想像力了。
亞洲四小龍經濟奇蹟的探討
亞洲四小龍從1960年到1997年近40年間經濟以極高速成長,成為許多經濟成長研究的熱門話題。史丹福大學胡佛研究學者希爾頓·魯特(Hilton Root)在1996年為亞洲開發銀行所寫的一本書“Small Countries, Big Lessons: Governance and the Rise of East Asia”,從政府的治理的角度探討亞洲各國經濟發展的情況。他在正文前開場白“Prologue: A French Fable Revisited”講了一個法國寓言:
遠古時代法國狼群為渡過嚴冬頭痛萬分,其中有隻名叫貴司鐸師(Grisdos)的狼群統領以克服困難尋找食物著稱,它的貪婪特性讓華爾街今天還用『狼』,來稱呼貪婪的金融投機者。
有天貴司鐸師發現,在峽谷另一邊有個絕佳之地,充滿可獵之物,如果能遷移到那裡,狼群以後再也不需要擔心溫飽了。為了帶同伴跨越鴻溝,貴司鐸師去詢問貓頭鷹耆老薇若妮卡(Veronique)如何過峽谷?貓頭鷹回答:『容易!只要化成鳥飛過去就行了。』貴司鐸師頭也不回就把好消息帶回給狼群。只見狼群滿臉疑惑問貴司鐸師,怎樣才能變成鳥一樣飛過去?貴司鐸師只好再度求見薇若妮卡,轉達狼群無法飛行的難處。薇若妮卡說:『那我教你一個次佳辦法,化成魚游過峽谷也行,但需要沾濕身體囖。』貴司鐸師滿懷希望回報狼群新辦法,狼群再度問它如何做到?貴司鐸師回答:『我太興奮忘記問細節了。』貴司鐸師三度詢問薇若妮卡,貓頭鷹說:『智者只給忠告,提供方針。執行之事自己琢磨。』
魯特說:今天新興國家急著得著進入工業經濟財富的途徑,外國專家給他們相同的建議:『將經濟體系化為市場經濟就行。』資金、技術自己想辦法。
這個寓言感動了前行政院長陳沖,把此寓言冠在他的著作『法國狼與貓頭鷹:陳沖的金融觀與世界觀 』之中。
寓言的目的乃是為了告訴小國想發展經濟,需要有具體治理之道而非目標而已。各國經濟發展的方向及路徑都不相同,重要的是走出自己的路,書內容就是描述四小龍,及數個亞洲國家,政府治理的案例報告。
亞洲開發銀行顧問如何看待台灣經濟奇蹟
書中第3章(TAIPEl, CHINA'S GREAT SEPARATION),花了10頁描述講台北與中國分治特點。文章提到1951-1965年的美國金援及顧問,對協助台灣穩定物價、提供外匯、精簡行政體系、建立技術官僚體系、發展工業策略、強化技職訓練、商業民營化、農業改革、土地改革有積極的作用。(關於美援對台灣經濟發展的影響,有多篇詳細報告,可參考張健所寫的『美援與臺灣經濟發展』《美國研究》1991年春季號, pp. 12-25)
文章也指出台灣政府培養出一批技術官僚,讓擬定政策與執行政策者分開,避免利益輸送;透過考試晉用公務人員,避免憑關係安插政府員工;嚴格取締貪污,監察院嚴格監督官員彈劾、包括彈劾行政院院長俞鴻鈞,經濟部長李國鼎。台灣政府的肅貪、優秀的技術官僚,開放變通的態度構成良好的治理體系。與香港、新加坡一樣,採用政經分離,不讓政治插手經濟利益。
對工業及商業的控制,則透過大型企業強制性加入全國工總及商總,以便配合政府產業策略,形成以公營事業為中心的營運體系。
1965-1989年25年間,台灣經濟不僅高速成長,所得分配十分均勻,具有了不起的經濟發展成果。
1965-1989年25年間,台灣經濟不僅高速成長,所得分配十分均勻,具有了不起的經濟發展成果。(張經緯提供,資料來源:World Bank)
台灣經濟發展歷程
1960年到1997年亞洲金融危機前台灣經濟以極高速成長,38年間台灣國民所得毛額(GNI) 平均以每年15%的速度成長,人均GNI也以12.83%的速度增加,人均所得從154美元增加到1萬4千美元,經濟成長率平均每年達9.1%。經濟發展成功主要原因為土地改革成功,及適切的產業政策。
土地改革
1949年從大陸移居台灣人口約200萬,台灣本地人口約800萬。1949年施行三七五減租,強制地主與佃農民簽訂6年以上租約,租金以1947、1948年的土地平均產量37.5%支付給地主,佃農對農業經營之意願提高,產量顯著增加。1951-1975年開始實施公地放領,以承租耕農為主。1953年實施耕者有其田,政府強制徵收地主超額之出租耕地,放領給現耕農民。土改之後佃農農作物收入加上家禽家畜飼養收入,平均收入增加30%,農業人口從425萬增至599萬,農戶從68萬戶增至88萬戶,解決農民無地可耕失業問題。
台灣的土地改革受到美援影響甚深,尤其是中美合作的農復會可以運用10%的援助金,補助肥料及農業技術訓練。美國農經學者拉德金斯基(Wolf Ladejinsky)1946年曾在日本推廣土改,由日本政府強制收買地主超額土地,然後用相同價格出售給農民。耕者有其田幾乎是日本土改的翻版,此一辦法也在菲律賓、印度、緬甸、泰國、印尼、越南等亞洲國家推廣,目的是防止類似中共農村革命做大,台灣土改阻力較小效果也比較好。
耕者有其田的缺點是土地細碎化,造成以後整體開發困難。台灣在1962-1970年對25萬公頃農田進行10年農地重劃,以利更有效耕作。日本也在70年代開始稻田土地重劃,整合零碎土地以便機械化耕作。
1965年6月美國最後一次撥款援助台灣,合計援助14.82億美元,平均每年援助9,800萬美元。
經濟發展
台灣經濟發展主要分為5個階段:(一)第一次進口替代(1953-1959年),扶植了6,000多家民營企業,工業產值每年成長10%,替代進口成效顯著。(二) 出口擴張(經濟起飛)(1959-1973年) 成立高雄、楠梓、台中三個加工出口區,成為美、日的加工基地,同時拓展紡織與家電產品外銷。(三) 第二次進口替代(1973-1979年) 發展重化工業,為化纖、塑膠、鋼鐵業奠下基礎,推動「十大建設」強化基礎建設,並興建核能發電廠。(四) 產業升級(1979年~至今),1980年成立「新竹科學工業園區」,發展高附加價值的機械、資訊、電子、電機、運輸工具…等策略性工業。(五)自由化、國際化(1984年~至今),允許民間設立新銀行、公營企業民營化,設立境外金融中心、開放外國法人投資股票市場、降低關稅、放寬進口管制,參加國際經貿組織。
如果從1965年美援停止以後起算,蔣中正執政的12年經濟發展績效最佳,平均GNI年增率達18.57%,其次為蔣經國執政的10年(17.1%),李登輝執政的12年績效也不錯(9.16%),陳水扁及馬英九執政年間則大不如昔,只能稍微優於世界經濟成長,經濟起飛歷程,已經結束。
(張經緯提供,資料來源:主計處國民所得統計常用資料)
從歷次國際經濟危機事件來看,1973年蔣中正總統執政時發生第一次石油危機,1974年台灣GNI年增率為34.72%,經濟成長率為2.67%。1979年蔣經國總統執政時發生第二次石油危機,1980年台灣GNI年增率為24.63%,經濟成長率為8.04%。1997年李登輝總統執政時發生亞洲金融風暴,1998年台灣GNI年增率為負7.96%,經濟成長率為4.21%。2000年陳水扁總統執政時發生網際網路泡沫,2001年台灣GNI年增率為負8.87%,經濟成長率為負1.26%。2008年馬英九總統執政時發生全球性金融海嘯,2009年台灣GNI年增率為負5.23%,經濟成長率為負1.57%。後蔣時代執政者對國際經濟危機應變能力,已經顯露窘態,不能立即產生應變方案。
台灣經濟發展成果
台灣經濟發展不僅有極高速的經濟成長,還具備所得分配平均,物價穩定,就業充分,物資充裕,教育普及,嬰兒存活率高,供電充沛,公共衛生狀況良好,預防接種普及,產業供應鏈完整、中小企業應變迅速,基礎建設逐步完備…等成果,甚至都市規劃、水利灌溉、遊憩娛樂都可顧到。這些項目,任何國外執政團體,如果有3、5項成果,就可以在選舉中誇耀獲勝,更何況台灣經濟發展,達成多項優良目標。
台灣經濟起飛關鍵因素
適切的產業政策是開始,執行能力才是關鍵,真正落實經濟計劃得到成果的一是人才、二是制度、三是規劃、四是創新、五是時機。
人才
兩蔣時代延聘國際知名華人經濟大師如劉大中、蔣碩傑、邢慕寰、顧應昌、鄒至莊、費景漢…等院士,國內也有王作榮、于宗先、李庸三…等熟悉實務的經濟規劃人才配合。尹仲容、李國鼎、嚴家淦、孫運璿、俞國華、趙耀東、李達海、等在台灣金融、工業、電力、鋼鐵、石化…產業及技術上多有建樹,一起成就出台灣傑出的經濟發展成果。
制度上實行政經分離,培養大批優秀技術官僚,其中包括王昭明、郭婉容、蕭萬長、吳敦義、吳伯雄、蘇南成、彭淮南、徐國安、吳惠然、張秀蓮、尹啟銘、何美玥…,外交人才魏道明、周書楷、沈劍虹、楊西崑、錢復…,與行政人才謝東閔、林洋港、邱創煥、李煥等。
資料及制度
行政院主計處很早就在劉大中、蔣碩傑指導下,進行全國性會計、人口、經濟基本資料的收集與整理,並對就業、物價、教育、社會福利…做全面調查及監控。台灣行政當局對資料收集的範圍及技術純熟,資料品質良好,才能擬定具體有效的經濟發展目標。主計處是台灣經濟監控、規劃極為重要的單位,歷任主計長都從基層做起,歷經審核脫穎而出,為一時之選,主計處績效斐然。現任主計長朱澤民毫無蒐集資料之經驗,把技術官僚交給一位政治任命不懂實務的人手上,真叫人捏把冷汗。
規劃
經建會依據資料及投入產出表,按照實際情況及工業能力及勞動力,構建經濟計劃及執行時間表,按時間檢驗成果修正目標,非常務實。從1953年起第1期四年計畫到第10期四年計畫 (1990-1993年)
1953年起第1期四年計畫到第10期四年計畫。(張經緯提供,資料來源:經建會)
1953年起第1期四年計畫到第10期四年計畫。(張經緯提供,資料來源:經建會)
李登輝總統執政時期。(張經緯提供,資料來源:經建會)
李登輝總統執政時期,1991-1996實施6年國建,1997-2000年實施跨世紀國建,還可以維持7%及5.8%經濟成長,發展目標朝向品質而非數量邁進。陳水扁總統執政時期,實施新世紀一、二期國建,目標與經濟發展無關,也沒有能具體衡量標準,沒有達成任何具體成果,台灣經濟成長奇蹟消失殆盡。馬英九總統執政時期精簡行政組織,2014年1月經建會與研考會、主計總處電子處理資料中心、及公共工程委員會,組織採委員制,由行政院個部會首長兼任,整合為跨部會的國家發展委員會。功能轉向協調、溝通、整合、考核,經濟發展功能為9個業務單位之一。
創新集體採購
1970年代末台灣對美出口快速增加,貿易逆差持續擴大,當時主管貿易經濟部次長汪彝定規劃購團赴美集體採購。1978年1月採購團出發之後,所到之處因為單次採購金額龐大,不僅可取得較優惠價格,並且各州的國會議員,都會從華府趕回來歡迎採購團。結果不僅與許多國會議員建立良好關係,軍品採購或不利台灣提案,都得到這些國會議員的幫助,這是全球第一次由政府舉辦的聯合採購創舉。
設立加工出口區
1950年代台灣工業不發達農村人口過剩失業嚴重。加工區之父吳梅村在1953年出任高雄出口加工區管理處處長,1966年12月創立台灣也是全球第一個加工出口區,融合自由貿易區、免稅區與工業區,進口原料和中間產品,經過勞力密集加工後出口,達成「拓展外貿、吸引工業投資、引進新技術、增加就業、累積資本」目標。加工出口區,讓台灣增進對跨國公司經營管理、員工訓練、國際貿易的理解與實務經驗。此段經驗也培養出吳梅村日後升任經濟部次長,成為吸引投資的能手。把原先閒置的土地及人力,利用外人之力,創造出台灣更大的GDP產值及名聲,實在高明。
設立外貿協會
1970年經濟部結合民間工商團體成立
外貿協會,除台灣5個辦事處之外,全球各地設有60個據點,形成完整的貿易服務網。業務包括:開拓海外市場、行銷台灣品牌、選定觀光醫療、文化創意、營建環保及連鎖加盟四大產業進軍國際市場、發掘市場商機、推展網路行銷、及培訓國際企業人才…等。早期貿易商常聚集外貿協會資料館,查閱駐外單位匯總商機,對促進商品出口,很有幫助。
時機
1964年8月美軍和北越發生東京灣事件,1965年2月起美國對北越的大規模戰略轟炸開始長達10年的越戰。台灣積極爭取越南美援在台採購,1966年台灣對越南輸出達美金8,600萬元,僅次當年對美國與日本的輸出,占出口總值16%。從越南統計來看,台灣是第二大進口國,僅次於美國。
台灣在美國阻止下,並未直接加入越南的戰鬥,但是台灣仍舊派出退役飛行員替美軍運送物資,台灣電力公司也派員協助越南興建電力系統。台南亞洲航空公司也成為維修越南飛機的承包商,台灣也是駐越美軍休假優先選擇去處。雖然亞洲各國都想賺越戰錢,台灣因為已經預備妥當,機會來時分得較大的商機。越戰對台灣持續經濟起飛,有促進作用。
領導守則
荀子君道篇論及君主治理之道首推『能群』,就是善於團結整合領袖人才。包括『善生養人者』(善養活撫育人,人就親近他)、『善班治人者』(善治理人,人就安心順從他)、善顯設人者(善任用安置人,人就喜歡他)、善藩飾人者(善表揚人,人就讚美他),利用能人促進人力、物力適切的發揮。
過去台灣能經濟起飛,成功關鍵在讓全民都動起來,都有機會發揮。土地改革讓農民有活幹,設立加工出口區及民營企業讓閒置人口有就業機會。吸引跨國公司投資,可以不出國就學習到外資的技術及經營管理的長處。促進外貿,把產品延伸到國際水準也增加就業機會。經由國內外優秀專家帶領培育出一批優秀技術官僚,制定合宜產業發展策略,會讓資源重點集中發揮。
台灣民眾的勤奮及節約,家庭加工盛行,糊100個紙袋賺取1毛台幣,或到電子工廠當工人賺取微薄工資。大家搶著加班,下班還設法打零工賺錢。出口累積了很多外匯,1987年外匯存底超過750億美元,名列世界第二。大家齊心協力,共同打拼,改善生活。
經濟發展停滯
1987年蔣經國去世前一年解除三十八年的戒嚴,開放黨禁、開放民眾赴大陸探親,隔年開放報禁。在1988年政府政府歲入歲出淨額還有近390億結餘。從李登輝接任總統之後歲入不敷歲出,靠發行國債券平衡政府支出。
各級政府歲入歲出淨額。 (張經緯提供,資料來源:主計處)
1988年李登輝接任總統仍維持舊政。1990年李登輝當選總統,國民儲蓄率日漸降低,再也未超過三成,貧富分化開始惡化,1991年結束動員戡亂時期,警總撤銷,同年開放台商間接赴中國大陸投資。李登輝總統執政時,具有黑道背景人士參選各級民代,「黑金政治」及「台灣地方派系」在政壇發展成形。1996年李登輝總統提出戒急用忍政策,制止台塑投資廈門地區海滄計畫,錯失進入大陸市場機會,結果南韓大力在大陸擴充,獲益甚多。從此年開始,GNI年增率從9%下降到4%,經濟成長率從7%降到不到5%,1997年亞洲金融危機之後,經濟起飛停止。
1997年起,李登輝總統將建設計劃目標改為虛幻的『建設現代化國家、提升國家競爭力、增進國民生活品質、促進永續發展』口號,林濁水批評李登輝執政時期宣傳的亞太營運中心乃是經濟神話。台灣經濟起飛在李登輝總統執政時結束,民進黨因而崛起。
2000年陳水扁總統執政時,建設計劃目標是更虛幻的『建設綠色矽島、知識化經濟、永續化環境、公義化社會』。馬英九總統執政經濟成長更低,1996年以來執政者消耗政府債務累積未償餘額從1.2兆增加到5.4兆,政府舉債度日成為常態。
各級政府債務累積未償餘額。(張經緯提供,資料來源:主計處)
蔡政府又來虛幻目標
蔡英文總統的施政目標,無論是『五大政治改革、五大社會安定計畫、五大創新研發計畫』或是新南向政策。不僅她自己說不清,憑常識就知道是說空話的宣傳,與亞太營運中心口號如出一轍。創新及南向要憑實力,不是設定目標就能達成的。
舉例來說:落實環保首先需要建立環境監測站,收集10年資料之後,才知道台灣環境污染來源是空氣、噪音、土壤、河流…那裡出問題,確定問題所在,然後才能針對問題擬定對策排定優先順序,然後才有環保政策。執行之後,有些辦法有效,有些辦法還得試誤修改,才能改善環境品質。
同樣的台灣花多年建立產業關聯表,就是要了解產業的關鍵性,找出帶頭作用的產業,才能擬定有效的發展策略。要從有人才、有資源、可行部分著手。沒有尤塞恩·波特這般人才,無論怎樣訓練、培養,也無法寄望奧運短跑得牌。
從李登輝總統開始說空話開始,陳水扁總統、馬英九總統也都沒有提出具體辦法。原因很簡單,他們根本不懂,也無能帶領台灣未來發展,提出一些想像目標,當然沒有成果。這些台灣領導者,實情、人才及設施是否完備都不知道時候,所擬定的施政方針,絕對是憑空想像,才會有亞太營運中心,綠色矽島這類空話。也因為不懂,才會用不具體的抽象的政策唐塞、欺騙選民。
小英說出『讓台灣再現虎威』,立意甚佳。先拿出證據、辦法再說你有多大能耐。否則只會陷入『寧可沉默不語被人視為無知,也不要信口開河露餡讓人摸底。』的地步。提出政見前,先做好功課,不要讓人看笑話。
要團結運用領袖人才,不要把大位給那些又不懂、又沒用的庸才。有多少人才,有多大本事,實實在在去做,做好了,自然別人就願意跟你。
還兩蔣一個公道
兩蔣也不懂經濟,但是他們倚重真懂的人替他們規劃,做出符合現狀配合時代可行方案,然後讓能者執行。台灣經濟奇蹟證明他們在做事,並且做的很好。
小英政府說要落實轉型正義,無非就是為二二八事件平反。二二八事件是個時代悲劇,當時不僅台灣幾乎各國都同時上演。如果當時沒有獨裁,內部分裂就足以讓台灣失守。
蔣中正從大陸退守台灣時,歲入85%用在軍費。如果不守住台灣,中共早就佔領台灣。八二三砲戰、空軍臺海戰役,若非蔣中正台灣早就併入大陸統治。兩蔣把台灣從貧窮、落後建設成富強、康樂的國家,功勞甚大。二二八枉死的人需要平反,那麼自願保衛台灣,犧牲性命而死的人,是否更該得到嘉獎與補償?
更改中正紀念堂及對蔣中正銅像進行拆毀塗漆的人,洪素珠事件…顯示部分台灣人的忘恩負義。我們需要反省,是那些人讓台灣變成了不感恩又喜歡批鬥的社會?
陳水扁不僅貪污徇私,賄賂他的人都被判刑服刑期滿,還有人要替他申冤。如果陳水扁被冤枉,他們為什麼不替同案判刑的人講話?陳水扁為了替自己脫罪,居然出賣台灣,認為台灣屬於美國管理,依據「美國軍政府代理人」向美國軍事法院上訴,實在無恥之極。
如此不平衡的正義,只能說是假正義。團結是強國的根本,分化只會拆自己檯。
如何讓台灣人民團結同心,是執政成功需要做最大努力的課題。
*作者為管理博士,曾任職於中華經濟研究院,現旅居美國從事商業資料分析工作。
安津