已故國家正副元首之國葬殊榮應速回歸法制

http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,188,&job_id=43887&article_category_id=1203&article_id=18966  

文 / 蕭立信 【台灣法律網】

中華民國發展至今，歷任正副總統肩負國家前途之重責，各有其貢獻與勳勞，於百年之後，自當受國葬典儀之殊榮。惟檢視遷台後之歷任已故國家正副元首身後事，不但未循「國葬法」予以埋葬或設碑於國葬墓園；甚至，長期以來，政府一直未依法劃定國葬墓園，以尊國葬大儀，實在荒謬。而且，總統府所轄官舍長期成為「暫厝」之所，亦不符「國葬法」與國有財產管理等規定之精神，雖有其時代因素，然在法治國之精神下，實應重行檢討或另為專案處理，以維尊榮。
 
依「國葬法」第七條之規定：內政部應會同首都所在地市政府於首都擇定地點，設置國葬墓園，呈請行政院核定之。此中，產生兩個層面的法律問題：首先，我國之首都所在地究為何處？唯有在首都所在地都市明確後，內政部始能依法發動「會同首都所在地市政府於首都擇定地點，設置國葬墓園」之程序，俾「呈請行政院核定之」。而對於已故國家元首之身後大儀，其家屬進行「另地遷葬」或「暫厝」之適法性為何？亦是另一值得探究之課題。
 
首都為國家統治權象徵之重要事項，觀「國葬法」關於我國之首都所在地究為何處之前提要件，本文將分從歷史與法律層面進行探究。回顧民國38年12月7日，行政院在遷台前之最後一次會議，該會議決議：「政府遷設台北，並在西昌設大本營…」；同年之12月8日，行政院長閻錫山等於台北舉行中外記者招待會，正式對外宣佈：「行政院決定自九日起在台開始辦公」云云。自始並未明確表達或賦予台北市為我國首都之法律地位意思，僅以此記者會形式來告知官舍搬遷之事實。而對於台北市改制院轄市及賦予首都地位之事始有明確意思表達與討論者，始於民國43年的國大代表黃天鵬等人之提案，及至民國55年12月31日由行政院核准為止，歷時十餘年，造成社會各界極大爭議；究其爭議正反雙方論點，皆不脫以戰時需要為思考，其焦點多集中在台北市是否適合錫名為「陪都」而有「偏安」之嫌；然察我國現行制度設計或法規文字，並無所謂「陪都」、「行都」之設計或法源。
 
之後，中央政府明確表達台北市為我國首都之文字，出現於民國56年6月27日， 蔣故總統中正先生於總統府國父紀念月會上之「台北市改制為院轄市後三項急務」談話一文，有謂：「…現在我們是處於戰時戰地，時時刻刻，都在戰備狀態之中。臺北市為中央政府所在地，亦即為戰時之首都…」云云；另民國62年8月21日，亦於「對亞洲人民反共聯盟第十九屆代表大會書面賀詞」中，書載：「…亞洲人民反共聯盟第十九屆大會於此時在中華民國的戰時首都臺北舉行…」。台北市始被賦予明確之「戰時首都」之定位；而現在台北市議會之官方網站中，亦沿續上開之定位，謂：「…臺北市成為戰時首都，為政治文化經濟之樞紐…」，強調北市為「戰時首都」之定位與功能，乃是戰爭時期之首都；惟上述文字，皆不具有正式之法律授權效力。
 
隨著時空之轉換，自民國七十六年解除戒嚴與民國八十年終止動員戡亂後，我國現已無「戰時戰地」之事實，台北市自當已無「戰時首都」之都市定位與功能，且依戒嚴法第12條：「戒嚴之情況終止或經立法院決議移請總統解嚴時，應即宣告解嚴，自解嚴之日起，一律回復原狀。」之文字。是以，我國應該係「還都」南京市才是。然將衍生許多法律怪象：內政部「編印我國大陸地區地圖注意事項」第二點規定，此在民國九十一年十一月二十八日修正之前，尚認為「我國疆界及首都仍應維持我政府播遷台灣地區前原狀。」，而現行「地圖編制須知」第12點，尚有「南京市兼具首都暨直轄市二種資格，應繪直轄市記號，並加紅套。」之規定。再者，我國自解嚴後，我政府與國外政府所簽訂之文書，皆將台北市明書為我國首都，此舉將產生適法之疑義。造成「中華民國在台灣，國家首都在海外」之謬誤。
 
而自解除戒嚴與動員戡亂後，我國現已無「戰時戰地」之事實，臺北市自當無「戰時首都」之都市定位與功能；更何況北市自始並無法律之授與。可是，依統治之事實與歷史來看，台北市確為我國首都，目前尚欠缺法律上之地位授與及保障，政府應及早重視與解決，俾符國情；進而針對勳勞卓著之歷任國家已故正副元首之身葬事宜，行政院應一本依法行政之法治精神，速為適法處分為要，以維國儀。
 
再者，關於已故國家元首之身後大儀，其家屬進行「另地遷葬」或「暫厝」之適法性為何？依「國葬法」第十一條規定：凡國葬均應葬於國葬墓園，如願擇地另葬者，應經行政院核准，由受國葬者之家屬領費自行安葬但仍應於國葬墓園內建立碑記。據此，其家屬進行「另地遷葬」之選擇與作為時，尚須經行政院之核准，迨准其所需後，領用經費始能另地遷葬，而政府仍必須於國葬墓園立碑。察我國歷任已故國家元首，除  國父孫中山先生安葬於中華民國之「首都」南京市外，餘之安葬情形分別為：陳誠故總統於高雄縣佛光山、蔣中正故總統「暫厝」於桃園慈湖行館、嚴家淦故總統於台北市五指山國軍公墓、蔣經國故總統「暫厝」於桃園頭寮行館、謝東閔故總統於彰化縣二水鄉謝氏家祠。其中，嚴家淦故總統葬於台北市五指山國軍公墓，應係依據「軍人公墓管理規則」第八條：「退徐役軍人死亡，以對國家建有功勳領有陸、海、空軍勳章、獎章者為限，得於軍人公墓土葬。」之規定而安葬該地；然而，其中有兩位已故國家元首以「暫厝」之方式，此是否有法源上之疑義？
 
首先，對於桃園慈湖行館及桃園頭寮行館之名稱，長久以來，民間慣以「陵寢」稱之，此固為民間表達尊榮之情，惟察查今昔法規，「陵寢」一詞僅係出現於「國父陵園管理委員會」之組織設置法源中；是以，前述之兩座營造物，嚴格來說，並未賦予「陵寢」之法律地位，依「國有財產法」第四條之定義，應視為總統府所轄之官舍財產。是以，在政府迄今尚未依法完成設置國葬墓地之情形下，總統府同意已故卸任之國家元首的家屬將遺體長期「暫厝」在官舍之中，其是否符合該行館之設置目的？此處分有否符合「國有財產法」規範及管理義務？其同意長期暫用官舍之依據為何？基於「依法行政」與「資訊公開」之法治國精神，總統府有義務應進行說明，以釋國人疑慮。而就政府遷台後之歷任已故國家正副元首之身葬地點來看，顯見一直未落實「國葬法」之規定，不但未依法劃定國葬墓園，供人瞻仰追思；使得歷任已故正副國家元首散葬各地，有失儀範，也應速檢討與改正。