【新聞疑義1450】朱立倫參選黨主席，主張修憲公投?

文/楊春吉(法律.房地產及生態講師)

【新聞】

國民黨副主席朱立倫今天(12日)宣布將參選黨主席補選，並主張修憲公投推動內閣制，以改革權責不符的政治體制。他表示，將推動修憲公投與2016年總統大選合併舉辦，讓新制最快能於2020年實施。國民黨副主席朱立倫12日上午在臉書宣布將參選黨主席，下午出面接受媒體訪問。他表示，國民黨在這次選舉全面潰敗，代表人民的強烈不滿，他在選後也感到相當挫折、鬱悶，認為國民黨在選後的反省不夠，內閣改組也令人失望，但他身為30多年的黨員，不願意在黨最灰暗的時候逃避責任，所以他決定參選黨主席，希望和所有黨員找回創黨精神，和人民站在一起。朱立倫指出，這十幾年來，政治上權責不符的情況導致政府與國會幾乎已經失能，因此，他主張修憲，回到權責相符的制度，內閣制就是一個好方向。他並提出具體的修憲時程，希望在2016年總統大選時，一併舉辦修憲公投，讓台灣的前途不再掌握在一次選舉或一人身上。他說：『(原音)是希望透過2016年大選的時候，做修憲的公投，它真正適用是在2020年之後。台灣到2020年，已經經過6次的總統大選，我們不應該再把台灣的前途掌握在所謂的一次的選舉或一人的身上。』此外，朱立倫表示，降低投票年齡到18歲、降低政黨門檻到3%、推動不在籍投票及檢討單一選區兩票制等，也應透過這次修憲或配套修法進行全面改革，讓台灣向上提升。朱立倫認為不只憲政制度應調整，國民黨內部也要重整，未來不該再有「共主」或政治明星，黨的運作不應掌握在黨中央，而應以黨員為基礎，讓政黨屬於全體黨員，黨內也要積極培育青年人才，並公開、透明所有黨產。對於是否會角逐2016年總統大位，朱立倫表示，他是雙子座，個性「阿莎力」，也說話算話、沒有任何算計。這半年來，面對外界的不斷詢問，他的答案始終如一，就是會堅持做好、做滿他的市長任期（中央廣播電台103年12月12日報導: 朱立倫逐黨魁 推修憲公投併2016大選）。

【疑義】

一、 18歲，應否有投票權？

按公民與政治權利國際公約第25條規定「一凡屬公民，無分第二條所列之任何區別，不受無理限制，均應有權利及機會：(一)直接或經由自由選舉之代表參與政事；(二)在真正、定期之選舉中投票及被選。選舉權必須普及而平等，選舉應以無記名投票法行之，以保證選民意志之自由表現；(三)以一般平等之條件，服本國公職。」。又兩公約施行法第3條也規定，適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。另人權委員會第25號一般性意見：「4.對行使第25條保護的權利規定的任何條件應以客觀和合理標準為基礎。例如，規定經選舉擔任或任命特定職位的年齡應高於每個成年公民可行使投票權的年齡是合理的。不得中止或排除公民對這些權利的行使，除非基於法律規定並屬於客觀和合理的理由。例如，公認的智慧喪失可以構成剝奪某人行使投票權或擔任公職權利的理由。…10.投票權和公民投票權必須由法律規定，僅受合理的限制，如為投票權規定的最低年齡限制。以身體殘疾為由或強加識字、教育或財產要求來限制選舉權都是不合理的。是否是黨員不得作為投票資格的條件，也不得作為取消資格的理由。…」。

是凡屬公民，無分公民與政治權利國際公約第2條所列之任何區別，不受無理限制，均應有權利及機會；如為投票權規定的最低年齡限制，則須由「法律規定」，而且僅受合理的限制，即須有「客觀和合理之標準」（編按：本文將公民與政治權利國際公約第25條置於憲法第130條之前，並未謂「在我國公民與政治權利國際公約之法位階，高於我國憲法」，之所以將公民與政治權利國際公約第25條置於憲法第130條之前，乃為方便說明「投票權規定的最低年齡限制，須有客觀和合理之標準」）。

就此，我國係規定於憲法第130條：「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權，除本憲法及法律別有規定者外，年滿二十三歲者，有依法被選舉之權。」，所以，自符合「須由法律規定」之要件。問題是國民之教育日益普及，選舉人對於候選人選擇之能力相對提高，此項選舉權年齡之限制，自宜參酌其他民主國家之通例，隨時檢討（釋字第290號解釋理由書參照）。

從而，縱憲法第130條所定「須年滿二十歲，始有依法選舉之權」，有「客觀和合理之標準」，也非不得基於「國民之教育日益普及，選舉人對於候選人選擇之能力相對提高」之由，檢討修正之。 惟因「有關選舉權年齡之限制」係規定於憲法第130條，所以，縱認憲法第130條所定，有修正之必要，也應循修憲方式處理（憲法增修條文第12條：「憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第一百七十四條之規定。」參照）。

至於「放寬有選舉權年齡」之「理由」，從報導：「為了爭取一百二十餘萬的首投族，朝野總統候選人紛使出渾身解數，前進大學校園與學生座談。朝野立委則把目標瞄向「未投族」，分別提案修憲、修法，盼將投票權降為十八歲，不過學者認為，這涉及修憲，難度極高。全世界二百餘個國家、地區中，除台、日、諾魯、突尼西亞年滿二十歲有投票權、十六國須在二十一歲以上外；逾九成國家的投票年齡低於十八歲。因憲法第一三○條規定「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權，除本憲法及法律別有規定者外，年滿二十三歲者，有依法被選舉之權。」若想更改投票年齡，勢必得修憲。早在第三、四次修憲，民進黨、新黨就有意調降投票年齡，但未獲國民黨支持。為將投票年齡降至十八歲，民進黨立委高○○已完成修憲案的連署，在五月中交付立法院修憲委員會。但現在的修憲門檻極高，除了須由四分之一的立委提案、四分之三出席、四分之三投票通過外，還要過半數的公民投下同意票。國民黨立委丁○○則繞過修憲，直接提案修法將投票年齡降為十八歲。丁○○認為，人民滿十八歲就要負完全的刑事責任、要服兵役，卻須待二十歲才有投票權，故修法降低投票年齡，讓青年及早參與政治。何以無須修憲？丁○○認為，憲法此一規定涉及人民權利，宜從寬解釋，將其視為最低標準；二十歲以下是否要賦予其選舉權，應是立法者自由判斷之空間。不過，內政部曾在三月十八日對此召開座談會，所有與會學者一致認為，要降低投票年齡，絕不能迴避修憲。唯一認為無須修憲的政大法律系副教授廖○○僅提供書面意見，未親自出席。贊成降為十八歲的台大政治系教授黃○○指出，憲法本文已經非常明確了，若要將「年滿二十歲」做不同解釋，整個憲法的條文都會浮動起來。認為應降為十九歲的中山大學政治所所長廖○○說，憲法就是寫二十歲，怎還能解釋出這麼多不是二十歲的說法？中正大學法學院院長蕭○○表示，要拿這麼明顯的東西交大法官表示意見，根本是霸凌大法官。既然所有人都贊成降低投票年齡，就該採最安全且無爭議的方式解決，不要再為難大法官了（自由時報 100年6月7日報導：拚立委選舉／攻未投族 盼18歲有投票權）」中，有（一）全世界二百餘個國家、地區中，除台、日、諾魯、突尼西亞年滿二十歲有投票權、十六國須在二十一歲以上外；逾九成國家的投票年齡低於十八歲。（二）人民滿十八歲就要負完全的刑事責任、要服兵役，卻須待二十歲才有投票權，故修法降低投票年齡，讓青年及早參與政治等二項理由，該二項理由或有所依據，惟該二項理由僅說明「放寬有選舉權，從二十歲降為十八歲」符合「國際通例」以及「平等原則」（本文也贊同此二項理由）；至於「我國國民之教育日益普及，選舉人對於候選人選擇之能力有無相對提高？苟有相對提高，其提高情形，是否足以從二十歲降為十八歲或十九歲？」則未說明，而且也無該部分之實證資料（有實證資料，較符客觀標準之要求），是「放寬有選舉權年齡，從二十歲降為十八歲」之「理由」，仍有再補強之必要，始得說服「眾人之口」，避免遭人質疑「係基於總統選舉考量，所做的修正」（http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,4,&job_id=173482&article_category_id=2235&article_id=98014）。

二、「票票不等值」應改革，降政黨門檻ok，但「增加席次」則免！

(一)將分配席次的計算方式，採將區域選區的多餘票數納入不分區政黨票計算的「聯立制」德國模式，讓票票接近等值，也非無參考之餘地。

按已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之公民與政治權利國際公約第25條：「一凡屬公民，無分第二條所列之任何區別，不受無理限制，均應有權利及機會：(一)直接或經由自由選舉之代表參與政事；(二)在真正、定期之選舉中投票及被選。選舉權必須普及而平等，選舉應以無記名投票法行之，以保證選民意志之自由表現；(三)以一般平等之條件，服本國公職。」所明定「政治參與權」，在人權委員會第25號一般性意見中指出「21.儘管《公約》不強迫實行任何特定選舉制度，但締約國實行的任何選舉制度必須與第二十五條保護的權利相符，並必須保證和落實選舉人自由表達的意願。必須執行一人一票的原則，在每一國家選舉制度的框架內，投票人所投下的票應一律平等。劃分選區和分配選票的辦法不應該歪曲投票人的分配或歧視任何群體，不應該無理排除或限制公民自由選擇其代表的權利。」。

又公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第4條也規定，各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現；而所謂實現，乃要求「為全面實現健康權採取適當的法律、行政、預算、司法、促進及其他措施」。 是儘管公民與政治權利國際公約不強迫實行任何特定選舉制度，我國也須執行一人一票的原則，在每一國家選舉制度的框架內，投票人所投下的票應一律平等；劃分選區和分配選票的辦法，也不應該歪曲投票人的分配或歧視任何群體。 從而，台權會副會長賴○強所指出「四年前第七屆立委選舉，出現「三十四萬四千八百八十七『小於』十二萬兩千九百四十五」。前者是當時台聯的政黨票數，一席未得；後者是無黨聯盟在區域選區當選三席的總票數。…第八屆立委選舉也出現「一百一十七萬八千八百九十六『等於』十五萬零六百三十三」的荒謬現象。前者是台聯的政黨票數，獲三席立委；後者則是也當選三席的無盟及無黨籍的區域選區票數。顯見單一選區兩票制嚴重「票票不等值」。」若屬實，單一選區兩票制（編按：不分區立委政黨票及區域立委票）即嚴重「票票不等值」，則與會政黨所提出共同訴求中，將分配席次的計算方式，採將區域選區的多餘票數納入不分區政黨票計算的「聯立制」德國模式，讓票票接近等值，也非無參考之餘地。

(二)為肯定「多元文化」價值，自應檢討「不分區五％席次門檻之限制」是否洽當？

按憲法增修條文第10條第11項規定「國家肯定多元文化，並積極維護發展原住民族語言及文化。」，是我國自應肯定「多元文化」價值，而不分區五％席次門檻之限制，即嚴重損及「多元文化」價值，讓綠黨、新黨、健保免費連線、人民民主陣線及人民最大黨等具有多元文化價值之政黨，無法藉由「政治參與權」發聲，為肯定「多元文化」價值，自應檢討「不分區五％席次門檻之限制」是否洽當？

惟「增加不分區名額，至少應與區域席次相同」之建議，實與當時修法使立委減半「提昇議事效能」及「減少成本」之目的相違反，如有更好的方式或方法，自不能再回頭。

至於什麼是更好的方式或方法？降低不分區五％門檻至二％及降低保證金額數至適當額數，應足以肯定「多元文化」價值，並讓綠黨、新黨、健保免費連線、人民民主陣線及人民最大黨等具有多元文化價值之政黨，得藉由「政治參與權」發聲，而且亦得避免「增加不分區名額，而惡化昇議事效能，增加成本」，應是更好的方式或方法(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,4,&job_id=181256&article_category_id=2235&article_id=104028)。

三、推動不在籍投票? 

按憲法第17條固規定「人民有選舉、罷免、創制及複決之權」，惟憲法第23條也規定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」。 又已具國內法地位而且優先於其他法律而適用（註一）之公民與政治權利公約第25條固也規定「一　凡屬公民，無分第二條所列之任何區別，不受無理限制，均應有權利及機會： (一) 直接或經由自由選舉之代表參與政事；(二) 在真正、定期之選舉中投票及被選。選舉權必須普及而平等，選舉應以無記名投票法行之，以保證選民意志之自由表現；(三) 以一般平等之條件，服本國公職。」。惟公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第3條、人權事務委員會第25號一般性意見亦云：「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」「11.國家必須採取有效措施，保證有投票權的所有人能行使這項權利。在規定選舉人必須登記的情況下，應該提供便利，不得對這種登記施加任何障礙。如果對登記實行居住規定，規定必須合理，不得以排除無家可歸者行使投票權的方式強行這種要求。刑法應禁止對登記或投票的任何侵權性干涉以及對投票人進行恫嚇或脅迫。應該嚴格執行這些法律。為確保知情社區有效行使第25條規定的權利，必須對投票人進行教育並開展登記運動。12.言論、集會和結社自由也是有效行使投票權的重要條件，必須受到充分保護。應該採取積極措施，克服具體困難，如文盲、語言障礙、貧困和妨礙遷徙自由等障礙，所有這一切均阻礙有投票權的人有效行使他們的權利。應該用少數人的語言發表有關投票的資訊和材料。應該採取具體辦法，如圖片和標記來確保文盲投票人在作出其選擇之前獲得充分的資訊。締約國應該在其報告中說明它們解決本段所述困難的方式。…14.締約國應該在其報告中說明和解釋剝奪公民投票權的法律規定。剝奪這種權利的理由應該客觀合理。如果因某一罪行而被判罪是喪失投票權的依據，喪失投票權的期限應該與所犯罪行和刑期相稱。被剝奪自由但沒有被判罪的人應有權行使投票權。…」。

是人民有選舉之權；國家必須採取有效措施，保證有投票權的所有人能行使這項權利，也應該採取積極措施，克服文盲、語言障礙、貧困和妨礙遷徙自由等障礙，使有投票權的人有效行使他們的權利；而國家使不在籍的人能投標，自屬前揭積極措施，值得肯定，惟在措施上，也應「有效」，亦須注意(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,4,&job_id=172739&article_category_id=2235&article_id=97444 ）。

換言之，推動不在籍投票，筆者是支持的。

四、在2016年總統大選時，一併舉辦修憲公投?

按康乃馨並不是vs.太陽花，而是每個人都有相同的表意自由，都可以站出來為公共議題而發聲。某一群學生可以催生太陽花學運，反服貿或反黑箱服貿，另一群學生或其他人民，也可以催生康乃馨運動，支持服貿或反太陽花學運。

重要的是，康乃馨並不是與太陽花對決，兩者也非不能「異中求同」，而是兩者在「理性討論，尊重多元」下，有一個人民與人民間良好溝通的開始；當人民與人民間的良性對話，理出一個共識，就可一起要求執政團隊及在野團體，全力以赴執行真正的民意，實現真正的人民做主。

換言之，並不是執政團隊，要做什麼，就做什麼；也不是部分人民，要做什麼，就做什麼；國家是大家的，它的走向，只能由人民一起決定、一起負責。

又人民又如何一起決定、一起負責?目前似乎只有公投一途；但現今公民投票法，有50％投票高門檻、年齡、題目設計等障礙，實無法真正落實人民的公民投票權，爰應立即修法，使人民一起決定、一起負責，實現真正的人民做主（http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,784,&job_id=205263&article_category_id=1169&article_id=121869）。

換言之，舉辦修憲公投，筆者是贊同的；問題是應先補正公民投票法。

至於是否併在2016年總統大選時?筆者認為應儘速補正公民投票法，舉辦修憲公投，並期能在2016年總統大選前，完成修憲，並實施，以暫杜爭議，維持長期之安定。