論生育的政策導向


穆光宗 / 中國人民大學人口研究所


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香港中文大學 中國研究服務中心 進入「人口/戶籍」類尋找


　　最近一段時間，計劃生育綜合改革成了中國計劃生育事業一個新的生長點。計劃生育綜合改革的目的之一是為了穩定低生育水平。但如何正確理解穩定低生育水 平的實質卻大有講究。基本的指導思想應該是穩定，而不是繼續下降。改革的事業無疑需要改革的精神來推進。結合一些地方的政策導向所表現出的“少生就是一 切”的傾向，筆者以為生育的政策導向問題很值得在理論上進一步探討和澄清。


　　1、正確理解“穩定低生育水平”的要義


　　我近年堅持的一個觀點是：少生不是一切。人口問題雖然有宏觀的表現，卻與微觀的家庭利益息息相關。我們過去強調宏觀的多了些。到了低生育水平 的新發展 時期，我們必須在穩定生育率和維護家庭養老的傳統之間進行必要的平衡。我們要的是雙贏：一方面是未來的人口增長壓力能夠通過計劃生育得到一定程度的緩解； 另一方面是在穩定低生育水平的同時能儘量在“政策生育”的框架裏重建堅強有力的家庭結構，為維護家庭養老這種珍貴的傳統提供基礎性的支持（保證最必要的子 女數）。在這個意義上，在“穩定低生育水平，提高出生人口素質，提高群眾的滿意程度”的提法之外，加上“優化人口結構”的提法完全必要。


　　鼓勵按政策來生育而不是朝更少生的方向去努力，這更符合“穩定低生育水平”的宗旨。更進一步的問題是，所謂的“穩定低生育水平”絕不僅僅是要 在生育水 平上做文章，而是如何在核心問題（穩定低生育水平）和邊緣問題（提高出生人口素質、增進家庭的生育權益、改善婦女的生殖健康）上進行平衡：一方面，邊緣性 問題的解決將有助於穩定低生育水平；另一方面，穩定低生育水平的新時期也要求我們更加重視家庭生育權益的保障問題、群眾滿意度的提高問題等邊緣性問題的解 決。但這裏所說的邊緣性並不是說其重要性是第二位的，而只是從工作的重點來排序。


　　1999年世界人口日的主題就是“對生育的選擇決定著對未來的選擇”。可持續發展提出了“以人為本”的要求，因此我們需要實施新的生育工程予 以配合。 我們不妨稱之為“生育的三合一工程”，其一是生育控制工程，就是繼續實施對生育的節制，將自發的生育行為控制在社會合理的期望之內；其二是生育優化工程， 提高出生人口素質，遏止人口素質逆淘汰；其三是生育保障工程，保障婦女的生殖健康、保障家庭的生育權益。


　　按政策生育而不是按指標生育，這是穩定低生育水平的含義之一。過去是儘量少生，現在則要鼓勵群眾重建堅強有力的家庭結構。最主要的是我們對獨 生子女現 象要抱一種客觀的認識態度。早在1995年，我就在和顧寶昌博士合作的《重新認識中國人口問題》一文中明確提出“少生不是一切”的命題，流播甚廣。雖然也 招致一些批評，但不少的後續研究終究還是接納了這麼一個認識，而實踐也在以不同的方式不斷證明“少生不是一切”才符合可持續發展的要求。至今，我依然堅持 這種觀點：絕不能將人口問題簡單化為生育問題，也不應該將生育問題簡單化為生育數量的多少問題。過分關注生育數量的減少恰恰無可避免地帶來了家庭結構甚至 更廣義的社會結構的問題。


　　更重要的是，我們不能將人口問題只理解為當下的問題，其實任何問題都需要有一種深重的歷史感，人口問題就更是如此，人口的運行有一個長的時 段，在不同 的時段表現著不同的特點和影響。簡單說，要以瞻前顧後的縱向歷史感來把握政策的制訂。總之，我們必須考慮政策所可能帶來的潛在影響，這才是有遠見的表現， 也是真正負責的精神。


　　穩定低生育水平的目的是為了什麼？我們必須心中有數。說到底，穩定低生育水平本身也不是目的，而只是達到我們終極性目標的手段和橋樑而已。從 宏觀上 說，我們的目的是為了減緩人口增長的壓力，為社會總體的可持續發展創造良好的人口條件、人口環境，但與此同時，我們也要強調微觀上的利益訴求，就是要充分 保障家庭的生育權益。必要的生育子女數是維護家庭養老傳統的關鍵之一。


　　2、農村獨女現象不宜鼓勵


　　我們是要更多的獨女戶還是要更少的獨女戶？這是一個直接涉及政策導向的重大問題，但遺憾的是迄今沒有引起學界的足夠關注。據筆者獲得的絕對可 靠的信 息，山東某市出臺了這樣的政策：對符合二胎生育政策、自願報名終生只要一個女孩的夫婦，除每月享受雙倍的獨生子女父母獎勵費外，還給予不低於3000元的 一次性重獎。這個政策性很強的規定明確無誤地宣示了政府對農村獨女現象的鼓勵。但其後的風險卻不著一筆，沒有任何討論。


　　我們生活的這個世界似乎很有點奇怪：一方面我們在努力謀求解決上下擔憂的獨生子女家庭的養老保障問題，另一方面卻在傳統思路和工作邏輯的慣性 中繼續借 助行政、經濟或者文化的力量鼓勵著農村獨女現象的擴展。基於多年的觀察、思考和研究，筆者想指出一點：對於計劃生育弱勢群體的關懷，社會保障層面的制度建 設固然是迫在眉睫、任重道遠，但生育政策層面上的適當調整卻更為關鍵、更具影響。


　　談到中國的生育政策，大致不出三個基本問題：一是我們要不要控制人口？二是我們應該選擇什麼樣的政策？三是我們如何來推行這麼一個政策？。在 第一點 上，我沒有異議。中國需要控制人口，這不僅是社會的需要，更是廣大育齡人群的需要。但在第二點和第三點上，我都有保留意見。簡單說，對第二點，我的看法是 政策的定位是有偏差的——就是偏緊。對第三點，我的看法是政策的運行也是有偏差的——就是偏硬。當然，歷史本身是一個不斷發展的過程，中國的計劃生育事業 也不例外。所以，從歷史變遷的視角出發，我個人的觀點需要做一點修正。就最表像的政策運行來說，中國的確取得了不少的進步。無論在制度環境的建設上還是幹 部素質的提高以及計劃生育的投入和工作方式上，都有很大的改觀，說得形象些：剛硬的色彩有所退隱，而人文的關懷逐漸彌漫。但工作方式和政策導向還是屬於不 同層面的問題。首先是政策設置，其次是政策導向，再次是政策運行（工作方式）。這是一個逐漸具體化的過程。


　　政策導向有二點需要檢討：一是生育問題與其他問題相割裂的做法，特別是將生育問題和養老問題相割裂的做法，以為生育問題是當下的問題，而養老 問題是遙 遠的問題，兩不搭界或者關係不大。或者以為養老問題可以單純通過社會保障制度的建構而逐步消解。其實，這是一種自欺欺人的想法。二是將關注點過分集中在生 育數量上，而且存在著生育數量越少越好的傾向；簡單說，就是“少生就是一切”的做法。


　　為什麼鼓勵農村獨女現象不值得提倡？從經濟學的角度說，歸根結底是因為獨女選擇弊多利少。在個人（家庭）或者社會的層面上，獨生子女都是一個 有利有弊 的選擇。從利上說，一個似是而非的觀點認為，獨生可以減輕家庭的生養成本，同時可以減輕社會的撫養成本和發展成本（如提供公共教育資源、就業機會、土地資 源等）。但其實大可討論。實際生活中，獨生是加大了投資的密度，所以投資的總量不一定真的減少。但這些投資卻並不能保證獨生子女一定更出色、獨生子女父母 一定更有發展、獨生子女家庭一定更小康、更幸福。在社會的層面上，相對減少人口增量，是否可以降低對資源、環境的壓力、對就業的壓力？國內外真正嚴謹的研 究幾乎有一致的結論，關係並不確定。許多的假設條件一放到現實生活中，馬上就會出現理論與現實的背離。


　　但無論是對國家還是對家庭，我相信：更少的獨女戶是更理想的選擇。理由是：首先，獨生子女家庭本質上屬於“風險家庭”。因為獨生，所以天然地 就賦予了 這樣的家庭以種種脆弱的特徵。事實上，各級政府採取的各種照顧和優惠做法實際上已經承認了獨生子女家庭是風險家庭的性質。


　　更進一步，在理論上，我們可以嘗試將獨生的風險性、脆弱性概括為以下若干方面：


　　（1）成長風險。主要是夭折、重病的風險。萬一成長中途出現意外而孩子的父母年事已高，那麼這個家庭未來的保障就大受影響，這對所有獨生子女 家庭都是 客觀存在的生存風險，問題還在於社會轉型時期的公共安全問題（來自交通、犯罪、環境等方面）並未見減少。根據相關調查，獨生子女的成長風險有放大的趨勢。 如果這樣的風險發生在父母已過適齡生育的中老年，打擊將是毀滅性的。現實生活中，有成千上萬這樣的案例時刻在拷問我們的靈魂和良知。


　　（2）成材風險。“獨柴難燒、獨子難教”，古有明訓。由於父母的愛過分聚焦、期望過高、養教方式不甚科學等原因，相當數量的獨生子女家庭深深 受到成材 問題的困擾。希望和壓力並在，孤獨和脆弱同行。獨生和優生、優育、優教之間並沒有建立起強有力的社會聯動機制。一個孩子並不能絕對保證成材，如果孩子不成 器，就可能成為大問題：老無所靠反成其累。


　　另一個不被關注的方面是一旦獨生子女父母重病或者死亡或者離婚，那麼對獨生子女的生活、學習、工作都將帶來嚴重不利的影響。所有家庭可能遭遇的問題獨生子女家庭也一樣可能遭遇，“上帝”並不會因為是獨生子女可能成為孤兒而在命運上格外開恩。


　　（3）養老風險。因其普遍性而成最被關注的風險問題。一旦獨生子女離開父母去外地發展出現兩地分居的情形，獨生子女家庭養老在生活照料和情感 慰藉方面 的支持上必然出現缺損的問題。在農村，獨生子女家庭的養老風險更為巨大：一則“三農”問題反映出的土地收益低下問題說明土地養老保障並不一定真有保障，所 以如果沒有持續的、規範的、誠信的社會保障制度的依託，不用等到將來，現在我們對未來的風險就一目了然了。二則在養兒防老的文化傳統中，獨女的養老風險更 大。獨生的決策實際上放大了孩子未來的養老負擔，因為孩子缺乏最起碼的迴旋餘地。


　　鄉村的養老文化大致可以理解為兒子、孫子養老，選擇獨女實際上是放棄了家庭養老古老傳統，那麼接下來的問題是：老來誰養（包括經濟上的支持、 生活上的 照料和情感上的慰藉）？即便女兒能夠承擔起養老的任務，那麼負擔也可能是很重的，特別在婚後如果雙方父母缺乏自我養老支持力（如缺錢、有病、不能自我照 料）的時候就更是如此，因為她沒有其他的力量可以分擔。傳播甚廣的“四二一”的說法擔心的就是這個問題。


　　獨生子女幸福嗎？幸福的時刻也許是短暫的，等父母老去、需要照料和支援的時候，相當一部分獨生子女必然會感到力不從心。他們內心的憂傷不正是社會政策的敗筆嗎？也許在塵土高厚的往昔中，我們再也找不到具體的責任人，但國家和政府作為責任主體卻永恆存在。


　　而且，由於獨生固有的風險，所以獨生子女家庭無形中增添了很多非獨生子女家庭難以體味的情感成本或者說心理成本，譬如對遠走他鄉的孩子的牽掛 和思念、 對孩子不爭氣的失望和傷心，如此等等。獨生子女家庭實在是輸不起的家庭，但這種拂之不去的“輸不起心理”並不一定是他們自主選擇下的自作自受，而是特定的 人口國情和人口政策下我國社會性生育決策的一種民間心理成本。


　　（4）國防風險。在和平年代，獨生子女當兵可以輕鬆地看作是錘煉孩子的一種有效方式；但一旦發生事故或者戰爭，那麼無論是國家還是家庭，都將 承受極其 嚴峻的選擇、極其殘酷的考驗、極其巨大的壓力。如果獨生子女家庭成為中國家庭的常態家庭並成主流，那麼一段時期內國防的風險就會成為一個非常現實的國家安 全問題。


　　（5）發展風險。一個社會的發展需要合格的人力資本的依託、需要合格的人力資源的支持。一旦獨生子女發展出現偏差，那麼不幸的不僅是獨生子女 自身、獨 生子女父母，而且是由他們組合成的獨生子女社會。雖然“發展風險”表現得相當隱蔽和複雜，但它的客觀實在性同樣無可置疑。


　　一旦遭遇了成長風險、成材風險和養老風險，獨生子女家庭就極可能馬上轉化為“弱勢家庭”、“殘缺家庭”、“病態家庭”。類似的負向的家庭變遷將成為計劃生育時代社會的巨大創痛。


　　上述風險的發生既有時間上的前後向關係，也存在著因果上的聯繫性。這種風險鎖鏈告訴我們，孩子的命運、父母的命運、家庭的命運和整個社會的命運都是相關的。單個獨生子女的問題是社會發展問題的必然組成部分。


　　其實，在我國開始提倡獨生子女政策的起初，中國的改革開放剛剛啟動，經歷了歷次暴風驟雨般的政治運動整個國家幾近百廢待興，計劃生育無可避免 地烙上了 計劃經濟年代左傾意識形態的深重印記，並延續至今。當時我們還能保持一種相對清醒的認識，認為這是一代人的政策，屬於非常時代的非常選擇，是明顯帶有急剎 車性質、明顯犧牲了千家萬戶生育權利的一個無奈選擇。然而，讓後人深感意外的是，這種次優的選擇在其後的歲月中卻逐漸發生了異化，在一些人的眼裏居然成了 最好的選擇。


　　給獨生子女政策以準確的歷史定位是我們越來越難以回避的問題了。無論如何，作為一種帶有明顯強制性色彩的生育政策要保持住“最優性”在本質上是與可持續發展的“以人為本”原則天然衝突的，事實上只是某種意識形態裏的“自我感受”卻不是生活的真相。


　　難道我們對人口過剩的恐懼已經轉化為一種對民間生育選擇的本能排斥？否則為什麼到了今天，還會出臺政策性很強的繼續鼓勵獨生子女的做法呢？依 我的理 解，我們要完成的與其說是歷史的重建、不如說是歷史的回歸。20世紀70年代的晚、稀、少政策導向就是歷史性回歸的指向。但我清楚地知道，政策的調整首要 的是認知的更新。


　　3、幫助國人科學決策生育：新政府的新職責


　　在我們根深蒂固的印象中，政府計劃生育的職責似乎就是如何完成人口計畫、控制住人口的問題；如果做得再好一些，那就是提供各種各樣的知情選擇、優質服務。但我想提醒一點，幫助國人特別是農民科學決策生育是政府不可推卸的歷史責任。


　　科學決策生育的兩大理論依據是生育效用的最大化和生育風險的最小化。譬如，在生育數量的選擇上，就中國可預見的國情來看，獨生子女的選擇無論 在效用上 還是在風險上可能都是次佳的選擇，因此儘量在與政策生育不衝突的前提下減少獨生子女人口的增量可能是非常值得政府優先考慮的政策新導向。這就是前文提到的 “歷史回歸”的本意。


　　前文已經對獨生子女家庭是風險家庭作了框架性的理論分析，這個分析的意義在於提醒我們獨生子女政策本質上是一個風險決策、是一種次優選擇。這才是歷史的真相。如果我們認可這樣的結論，那麼儘量遏止獨生子女群體的擴展就應該成為政策性調整必須考慮的內容。


　　筆者幾年前曾明確提出“人口問題具有相對性”的判斷。也就是說，人口問題並不必然隨著人口的增長而更加嚴重，人口增長既有阻力效應，也有推力 效應。任 何過分悲觀的、簡單線性的推理不但不足以服人，反倒有誤人之嫌。歷史地看，中國人口問題具有非常濃重的制度根源和體制背景。“對外開放、對內搞活”作為人 類歷史上一個堪稱偉大的制度創新活動不僅使中國走向了全面小康的道路，而且極大地提升了對不斷增長的人口的承載力。誰能否認國人的生活水平和生活質量是人 口更少但體制更惡的過去所不能相提並論呢？那種認為中國人口承載力是一個極限常量的觀點很難站得住腳。如果筆者的觀點能使一些同好者在驅之不散的人口危機 論調中看到一抹亮色、增添一份底氣，那可以理解為對計劃生育傳統認知的一種平衡。


　　“獨生利弊互見”的判斷被誤讀為“少生就是一切”，個中有巨大的政策風險。作為一個公共政策，必須站到社會和家庭雙贏的立場上來。如果說獨生 子女是次 佳選擇，那麼獨女在農村倘若蔓延成一種社會性現象就更不明智了。說穿了，一些地方政府鼓勵獨女現象是作為政績的一部分來考慮的，而很難讓人信服是從民眾的 利益出發來考慮的。因為在權力人口“少生即好”的價值取向中，下級是要服從上級的，上級是根據上層的價值取向來考核下屬的。我們很難短期內撼動“少生即 好”的價值體系，是因為冰凍三尺非一日之寒。除非真有為民生計的改革精神，否則很難奢望一些政府邁出敢為天下先的步伐。


　　獎勵是一種誘惑和暗示，一些追隨者可能為眼前利益所惑而削弱了生育決策的科學性。這種獎勵是一種變相的贖買政策，政府給了錢，你就放棄生育二 胎的指 標。一種變相的生育指標商品化、市場化的做法，特別對一些困難家庭、難以作出科學、理性決策的家庭來說，3000元以上的利益激勵是有效力的。當然，獨女 戶作出獨生的選擇似乎是個人人權問題，如果是自願不生，那就承擔完全責任，與政府無涉。政府的政策生育是有一定選擇空間的，是否用足這樣的空間是民眾自己 的事。但不宜通過政府鼓勵的方式去變相擴展風險家庭、弱勢家庭的比例，它們終究是社會潛在的病灶，規模過大是社會所不能承受的。


　　任何一時的決策都是根據當下的情形、當下的認知作出的，所以難免具有短時性和局限性。在生育問題上，除非是真正成熟周詳的考慮，否則任何決策 都難逃短 期決策的定位，都可能根據情勢的變化而變化。所以“自願報名終生只要一個孩子”這個句子本身只是一個假設，往往會被變化的事實所改寫。


　　在農村，獨生子女戶是弱勢家庭，獨女戶更是最弱勢家庭，短期看也許有利，政府有獎勵，短期內撫養的負擔也輕一點，但這種做法不太符合農村的情 況，不宜 大面積鼓勵。對有些家庭來說，作出獨女的選擇是可能是目光短淺、一時衝動的表現，因為家庭未來的不少保障只能來自生育活動所積累的資源。到了老年，年輕時 的豪氣和瀟灑換來的卻可能是不期然的落寞甚至悔恨。2001年筆者到江西南昌調研，一個已經退休的老計生專幹就直言不諱：選擇獨生子女是“弱智”的表現。 這裏的“弱智”大致可以理解為目光短淺。她曾經是很有覺悟，也官至縣計生主任，但到了老年，孩子卻不能為他們提供多強的晚年支持，致使其生活質量大受影 響。事實總是無情。


　　真正從人民的利益出發的話，我們政府部門還要為廣大群眾在生育決策上提供科學的支援，幫助他們矯正生育決策上不科學、不理智、不周全的方面，努力幫助他們實現適度生育、優化生育的微觀目標。在適度生育和優化生育的問題上，社會的利益和家庭的利益是可以整合起來的。


　　說得嚴重些，助長某些家庭目光短淺的做法是對家庭和社會的雙重不負責。因為破壞了家庭結構必然使生育的內部性和外部性均無可挽回地表現出強烈 的負面影 響，而這，無論如何都不會是我們的本意。順便解釋一下，筆者提出的“生育內部性”是指生育活動對家庭內部成員或者親屬網路所帶來的影響，而“生育外部性” 則是指生育活動對家庭以外的世界或者說就是外部社會所帶來的諸多影響，無論是內部性和外部性，都可正可負。生育的內部性和外部性表明的是生育效應的兩個維 度。


　　這些在當前被認定為社會作出更大貢獻的家庭一旦在未來遭遇養老等困境時，就很有可能會要求政府作出補償，因為當下的“重獎”行為是有明確的評 價和導向 的。既然當年是政府所鼓勵的，那麼現在有問題了，政府能沒有責任嗎？真是這樣的話，實際上就是一種不恰當的制度安排導致了家庭生育行為的無過錯失當，政府 當然難辭其咎。


　　當然，說到底，決定生育是基本人權，是悉聽尊便的事。正如有人選擇了不育一樣，在一個人口過剩的年代，政府是很難干涉的，相反地，到可能生出 幾分寬 慰。但實際上，過分的少育和過多的生育一樣都是過了頭的選擇，都是不宜鼓勵的傾向，倘若形成氣候、成了文化現象，就更是嚴重。這就是筆者在思考之餘要提出 適度生育和優化生育理論的緣由。


　　提高群眾的滿意度不能僅僅從當前利益來衡量，而是能否在科學生育理論的指導下實現計劃生育、優化生育的目標。“獨生子女”從一開始就不是最優 的選擇， 而是迫於當時人口增長過快、人口過剩而我國又想早日實現現代化的目標這樣的形勢而作出的權宜之策。但為了達到降低生育率的目標，我們卻將次優的選擇誇大為 最優的選擇，這是令人遺憾的。


　　這種政策導向將進一步加劇農村今後的養老危機。雖然現在我們看不到，但在理論上我們是不難推測的。在文化上，女兒不養老在農村是不成文的規 定。人口控 制存在著文化的邊界性，跨越了邊界必然導致衝突、付出代價。在地方上，一些做法常常拿政策作為科學來對待。這是可怕的。否則還要信奉“實踐是檢驗真理的唯 一標準”這樣的道理幹嗎？政策的公共行為是應該而且可以被批評的，批評如果是建設性和善意的，那就必然有其積極的影響。政策的科學性既在其合理性，也在其 可行性，這些都可以通過理論上的論證和實踐上的檢驗來體現。


　　總之，將獨女戶的待遇等同於一般的獨生子女家庭，不僅可以提倡男女平等的社會風尚，而且可以遏止風險家庭、弱勢家庭的無度擴張。對所有的計劃 生育家庭 都要給予補償但不宜獎勵。按政策生育者，在待遇上一視同仁（該在利益上補償就補償），而不對獨女的選擇過分鼓勵。獨女戶和其他的計劃生育戶一樣可以獲得利 益上的補償，這是沒有異議的，但不宜重獎。重獎無異於鼓勵。這也許是目前條件下我們能夠作出的最好選擇。

參見穆光宗、苗景銳：“人口現代化和生育現代化：人口發展和計劃生育工作的根本目標”，《人口學刊》2002年第6期。


　　《世紀中國》（http://www.cc.org.cn/）上網日期2003年09月05日


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