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修憲方案可一併考慮行政權換軌制
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龍公主 馬賽博物館2025 歐遊之旅
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ching 回台
龍公主 馬賽博物館2025 歐遊之旅
聯合報社論
修憲方案可一併考慮行政權換軌制
陳水扁總統日前公開表示，在此次修憲中，只要與本次修憲方向一致的修憲案，皆可納入考慮，包括總統選舉採絕對多數制，以及恢復立法院的閣揆任命同意權。這兩項修憲主張對重建中央政府權責架構，以及憲政發展皆有重大影響，倘能因陳總統的宣示而有機會在本次修憲中與國會改革案一併提出，當然值得期待。
過去國民黨和民進黨合作修憲，廢除了立法院閣揆同意權，行政院長改由總統逕行任免，已經破壞了行政權和立法權之間的權責架構；而立法院對總統又無「總統制」之下的制衡權力，遂導致總統大權獨攬而又不必負責的憲政亂象。不僅如此，掌握大權的總統卻又以相對多數產生，即無法確保多數統治的民主正當性；尤其是當總統並非過半當選、國會在野黨亦居於多數時，根本就是少數統治，嚴重違背憲政法理。這可以說是當前最核心的憲政問題，亦是最需改革之病灶所在。
我們深知，中央政府憲政體制的安排，以完整配套為上策，不可任意分割選擇。而現今各國可資為範例的成套體制，不外總統制、內閣制兩大類型；介乎其間的則有法國式的雙首長制，但該國體制有其歷史成因，且並不為憲政學者普遍肯定及認同。因此，論及中央政府體制之建構，理想的辦法當然是在總統制或內閣制之間擇一而行。
準此以論，倘欲改造我國中央政府體制，僅僅恢復立法院之閣揆任命同意權，同時採總統絕對多數直選產生，恐怕尚不能促成較單純的總統制或者內閣制，毋寧可能走向法式的雙首長制；但是，在現實條件的制約之下，卻是寧可走向較典型的法式雙首長制，因為，無論如何亦較維持現在這種不倫不類的體制為佳。
就恢復立法院的閣揆同意權而言，將使行政院長的政治基礎和國會多數黨或者多數聯盟一致，政策趨於穩定；且由於行政院向立法院負責，在野黨亦有直接監督政府的機會，政治爭議回到國會解決，政局可望穩定。倘若配合國會改革案，實施德式單一選區兩票制，立法院藉以換血提升問政水準並趨向於中道，則整個政治前景應可較為看好。
就總統選舉採絕對多數制而言，則可以確保總統的多數民意基礎；且藉由總統選舉絕對多數民意形成的過程，亦可達到社會整合、減少偏激主張影響力的目的。換言之，總統選舉採絕對多數制，也有助於政治穩定。
問題在於，總統採絕對多數制，又同時恢復立法院的閣揆同意權，為免雙首長之間發生誰應主政的爭執，恐怕勢必要參考法國的制度，力求行政權一元化，在總統和行政院長之間，視所屬政黨國會力量的大小，而創設轉換權力的機制。此即法國憲政中所謂的「行政權換軌制」。
我們支持陳總統所說，此次修憲若有共識，即可一併將總統絕對多數制和立法院閣揆同意權修憲案通過；並不是認為，通過了這兩項修憲案，即可完全解決中央政府憲政體制的問題，而是認為倘能通過，至少會比現制來得好。因為，加入這兩項修憲案之後，若是像法國那樣建構全部雙首長制的必要「換軌機制」，則我們雖不能引進理想的總統制或內閣制，至少亦有雙首長制可資運作；退一步說，若是法國制也引介不全，至少重建了立法院的憲政權力，可以防範少數總統的獨裁。至於一旦發生行政院長以立法院多數之後援，和總統對抗的情形，則最壞的結果亦與現制造成的困局無異而已。因此，衡量損益，還是值得一試。
當然，倘若朝野各方對總統制或內閣制真的能在短時間內取得共識，並成套修憲，那是求之不得；但若在有限的時間裡，以目前的政治條件進行修憲，則希望陳總統提出的總統絕對多數制和立法院閣揆同意權也能併案通過。這雖是退而求其次，卻能較現制改善，也是走一步算一步了！
【2004/08/21 聯合報】
引用網址：https://city.udn.com/forum/trackback.jsp?no=3336&aid=1033119
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