漫談中共黨內權力的制約監督和改進提升（一）

作者 安瑪 18/07/2010

世人皆知，每一個政府都需要有相應的權力才能夠制定執行相關的管轄職責；同時，任何不受到制衡與監督的政府權力，都將不可避免的走向腐敗。中國大陸是一個幅員遼闊人口龐大而且曆史悠久的多元民族共存的大國，那麽，作為這個巨型國家的目前唯一的執政黨，中共黨內的權力監督與制衡關系如何？不僅始終是中國人關注的方向，也是國際輿論研究的一個焦點。

我們都看到，今天的中國經濟飛速發展國家的總體面貌日新月易，中國掘起已經成為了一種國際間的共識；我們同時也看到，今天的中國社會每天都呈現大量的社會問題和弊病 ……這樣的表面現象告訴人們，在中國政府的權力運作上存在著兩種力量，一種是推動社會前進的動力， 另一種則是對社會進步起著倒行逆施作用的阻力。

本文試圖對中共權力的構成以及運作的成效進行分析，由此梳理出目前制度的長處短板和優點弊端，並在現行制度基礎上進一步探索如何尋求改進與提高之道。

一）政治局制度在中共建政後運作的曆史

每當提起現代中國的政治決策制度，立即就會讓人聯想政治局的集體領導，沒錯，政治局的確是中共最高決策機構的核心。那麽，這個最高的決策機構的權力是否受到適當的制衡與監督？換言之，政治局決策的效果如何？要回答這個問題，有必要簡要地回顧中共建政後的曆史。

如今很多的人包括中國的官方媒體，都把今天中國以獨特的政治制度下的經濟發展在全球範圍的成功完全歸功于1978年由鄧小平主導的改革開放，其實這樣的觀點是存在一定的局限性的，鄧小平主導了中國的改革開放是是真，但是把開革開放的功勞全部都歸功于鄧小平一人顯然違背了史實。

翻開中共建政後的曆史，早在1950s的初期，劉少奇的許多文章和公開講話就已經多次的鼓吹和倡導中國應當走資了，比如今天胡錦濤溫家寶常挂在嘴邊的“當今中國的社會矛盾是人民群衆不斷增長物質文化需求和落後的社會生産力之間的矛盾”就是劉少奇在1950s初期的最著名的論述之一。

毛澤東是一位軍事天才但是不懂經濟，面對來自中共黨內核心高層要走資的異化，毛澤東自然是無法接受的。在思考再三以後，老毛請來黨外民主黨派讓他們“向黨提意見”，其真正的用意是想通過民主黨派的提意見來修理劉少奇為代表的這幫鼓吹走資的黨內精英。但“向黨提意見”結果讓老毛大吃一驚，民主黨派提出了要與共産黨“輪流坐莊”，嚇壞了的老毛立即掉過頭來聯合劉少奇等黨內人馬開始了反擊民主黨派的政治運動，這就是著名的“反右”。
 
反右按照毛澤東的部署在全國範圍走過場以後，該如果對付劉少奇一夥的走資意願呢？老毛決定親自上陣示範“大躍進”的模式，這一次的目的變成了是要試圖給劉少奇等人一個不需要走資也能發展經濟的“正確”的示範，但是由于大躍進忽視和違反經濟規律只靠政治狂熱，因而從一開始就弊病叢生。親自下鄉掌握第一手材料的彭德懷及時地挺身而出在廬山會議上發出“立即停止大躍進”的敢說真話，令人痛心的是在是彭德懷帶著憂國憂民為民請命的“萬言書”含冤下台後不久，大躍進的全面失敗已經是無人能夠否認了中國大陸頓時陷入了全民性的大饑荒。

面對大躍進的慘敗，中央政治局做出決議毛澤東同志退居二線，政府的日常工作由劉周鄧等主持。接過大躍進留下的經濟爛攤子，劉鄧立即推動的“三自一包四大自由”等一系列對症下藥的經濟政策，全國的經濟局面有此得到迅速扭轉從原來的饑荒恢複到了正常並開始邁向繁榮，全國經濟狀況的前後鮮明對比，使得劉鄧路線馬上在全國上上下下各個階層都大受歡迎。這一切，在一旁退居二線的毛澤東是看在眼裏痛在心上，一種捍衛共産主義的使命感，使得他無法眼睜睜的看著劉鄧帶領中國社會一步步地邁向資本主義。

然而，此時的毛澤東本人非常清楚地知道，鑒于劉鄧路線在全國範圍都深入人心，他已經沒有能力像在廬山會議上打倒彭德懷那樣通過政治局會議表決通過的正常的遊戲規則來推翻劉鄧路線了。老毛惟有破釜沈舟一腳踢開政治局，采用突然襲擊的方式發表突然發難“炮打司令部------我的一張大字報”，並破格啓用當時並不屬于政治局決策成員只是中共的中下層幹部的上海市委副書記張春橋，上海文彙報主編姚文元加上身邊江青陳伯達，外加林彪一夥組成了完全取代中央政治局的“中央文革小組。

完成了在中央的核心癱瘓政治局的布局之後，如果對付全國各地都積極擁護和執行劉鄧路線的天羅地網似的大大小小的各級地方官員呢？毛澤東采取了通過發動個人崇拜的方式，鼓吹不需要任何的道理和理由只要是誰反對毛主席就堅決打倒誰，動員涉世不深的大中學生（套上紅衛兵的頭銜）停課停學先到北京天安門廣場接受毛澤東的檢閱然後到全國大串聯，把在全國各地各個層面的大大小小執行劉鄧路線的走資派全部推翻。 老毛對文革的發動和推進實質上是推翻了當時中共所有現成制度和遊戲規則的一場體制外的革命。

直到劉鄧路線在中央的全國各地都完全失勢後的1969年的中共“九大”，毛澤東才同意恢複政治局，把“中央文革小組”的成員直接移入“九大”新産生的政治局。但是此時的政治局只是恢複了名稱，其最重要的兩個功能：第一個功能是政治局結構，其成員來自黨內各個派別的平衡結果；第二是政治局的運作程序，也就是重大問題開會討論後嚴格按照投票表決制定決策，這兩個功能都已被徹底破壞了。首先九大的政治局勢根據毛澤東個人的意願而産生的，其次是毛澤東本人從此不再參加政治局會議，政治局的遊戲規則被改變成了政治局集體討論的結果交由毛澤東審閱，批准與否全由毛澤東一人操縱。

持平而論，人天生就有不同的觀點是人性的具體體現之一，毛澤東與劉少奇在中國應當如何發展的問題上存在著路線分歧，本屬領導人之間正常的政見分歧，如果毛劉都能堅持中共既有的遊戲規則，也就是堅持集體領導重大事情必須由政治局討論票決的方式，劉少奇的務實路線是能夠取代毛澤東僵化的極左路線的，文革爆發的悲劇是可以避免的。

回顧以上的曆史，我們可以清楚地歸納出以下的三點

1）1978年開始的由鄧小平主導的開革開放的決策是中共黨內自1950s就開始的兩條路線在經曆了長達二十多年的長期鬥爭和反複較量後的必然結果，如果把開改革開放的功勞僅僅歸功于鄧小平一人，不但有違沒有周恩來的全力扶持就沒有鄧小平接班的史實，對于在這場鬥爭中前後死于非命的劉少奇彭德懷等人更是非常不公平的。

2）中共的政治局集體領導制度就像一把緊箍咒使得大權在握的毛澤東無法為所欲為，由于事實雄辯地證明了劉少奇務實路線的正確，堅持僵化為思維的毛澤東最後惟有一腳踢開政治局采用體制外革命的方式發動文革。由此可見，中共政治局內部對執政黨高層權力的監督和制衡特別是對第一把權力的約束作用絕非作秀，連當年有太祖之稱的毛澤東都要受到了政治局有力的制衡，何況今天的江三胡四？

3）在中共政治局的組織結構和功能運作受到了摧毀性打擊的十年，恰恰就是共和國曆史最不堪回首的文革十年。文革後，鄧小平痛定思痛發誓一定要重建並完善中央政治局集體領導體制，宣布任何人都不能踐踏集體領導的原則當政治局的太上皇。今天看來鄧小平是功成了，中共的政治局效能由于吸取了文革的反面教訓，加上鄧小平銳意改革廢除了終身制，政治集體領導已經成為了一種不但在日常事務的集體討論與票決機制完善而且是世代交替有序的相對穩定的政治制度了。

二）政治局的構成和運作是一種縱向民主的模式

從以上簡單的回顧，我們就能清楚地看到，中共的政治局集體領導模式是一種行之有效的政治制度，在過去的三十多年裏已經成為了推動中國社會前進的主要的動力，因此引發了中國崛起的全球共識。

個人以為，政治局集體領導的制衡與監督之所以具有效力，最關鍵的因素是這些常委都由黨內各派勢力平衡推舉出來的，即外界所俗稱的上海幫，團派，太子黨等等。各種不同派系在黨內和社會上有著相當程度的代表性，要贏得他們的票數就要展開對話以理服人。換言之，作為中共最高領導人的胡錦濤並沒有挑選政治局常委的權力，但胡錦濤要推動黨務或政務就必須贏得這些和自己的觀點並不盡同的常委的多數票。

這種重大問題經過集體開會充分討論後的投票表決制度，是保證政治局作出正確決策的比例遠多于錯誤決策的基本保障，理所當然的就是當今中國社會前進的最大的動力。無可置疑，開會討論暢所欲言然後投票表決是一種由最高權力機構實施的民主議政民主施政的具體體現，屬于精英階層使用的民主方式治國，因此有西方的學者把中共的政治局集體領導稱為縱向民主。

當然，中共現存的這種縱向民主還有很大的改善空間，但比起橫向民主的普選卻有其獨特之處的，比如台灣民選的陳水扁可以肆意把宮邸變成了炒股中心，沒有任何公職的第一夫人吳淑珍的一句話就可以隨便否決執政的民進黨的決議…相比之下，中共政治局的縱向民主在對最高層別的官員特別是對第一把手權力的監督和制衡這個議題上，就優勝于台灣民選的橫向民主。

想想看，薄熙來擔任商務部長時候面對西方談判代表和媒體的進退有度，轉任重慶書記後推動西部經濟的成效和抓住社會主要矛盾主動打黑大得民心；汪洋上任廣東書記後及時果斷地推動珠三角的産業升級，接受外媒采訪後的談話在整個西方媒體廣為傳播，與網友對組話妙語連珠贏得大陸媒體的廣泛轉載等等，這些在公衆面前表現了目光開闊，思維敏銳，辦事果斷實效的中共新生代如無意外將在十八大進入政治局的核心階層，如果政治局均由有實際能力又堅持原則的常委組成，政治局決策的運作效果和內部的權力制衡和監督能不優勝于雖然經過普選但內部監督不到位的四年一任的民選皇帝？難怪台獨理論大師林渎水有點無奈地承認：過去十幾年大陸政府硬把台灣政府比下去了。

三）政治局決策制度的缺點和短板

在闡述了政治局制度的長處和優點之後，我們現在聚焦這種 決策制度的缺點和短板。

由于中共行之有效的政治局制度只限于中央一級，各級地方政府的權力卻普遍缺少必要的監督和制衡，所以當今中國社會的官員層出不窮的大大小小的貪腐個案，絕大多數都出自于地方官員的違法亂紀的結果。這種受不到適當的監督和制衡的各級地方政府權力的大量的錯用濫用，是當今中國社會到處呈現的比比皆是的不公不義的亂源和禍源。

看看那些黑磚窯，那些數不勝數的煤礦安全事故，還有各種各樣層出不窮的環保事故，哪一件不是由背後的地方政府打傘撐腰的官商勾結中飽私囊的惡果？

再看看富士康敢于在深圳建立獨立王國式的軍營管理，出現了12跳以後，地方政府還敢公開為富士康達說話，這裏面不存在“黑金”賄賂？

還有，國家制定了保護珍貴的稀土資源政策，韓國的浦項鋼鐵可以通過投資稀土企業達到違法繞過國家法令的牟取非法利益的目的，事情被媒體曝光後，內蒙當地的地方政府居然公開的為韓企詭辯，這就是地方政府與外資勾結出賣國家利益中飽私囊的典型例子。

以上兩個具體事例，網民憤怒的貼文早就鋪天蓋地了，中紀委和國家安全部門應當介入調查並把結果公布于衆震懾如此公開的明目張膽的地方貪官，否則，這樣已明顯激發衆怒的典型例子都不查處，都不能給公衆輿論一個公開的交待，現在政府各部門的在網上建立的諸多的貪腐檢舉熱線都不過是作秀的工具而已。

最近台灣的蔣孝嚴公開喊話認為大陸的景點收費太昂貴了，對此筆者深表認同，台北故宮的門票不過是新台幣170元，折合人民幣約40元，而大陸的景點本來的門票就不低，還習慣性的加碼分段收費多層次收費，經常令人咋舌。

蔣孝嚴一席喊話讓筆者想起了去年有幸到路過西安，參加了當地的兵馬俑一日遊，午飯時間導遊把大家領到了景區的一家飯，價格比西安市區貴了100%還是小事，最令人無法忍受的是該店的飯菜太差了簡直無法入口，我們一日遊全團共九個人雖然點的不一樣的飯菜但全部都無法咽下，結果九人都買當地的番薯或餅幹來充饑。

實在無法想象在緊挨著舉世聞名的秦始皇兵馬俑的景點不遠，午餐飯店的服務的低劣到了令人終生難忘的地步，而且環顧四周卻不見有大衆熟悉的麥當勞快餐之類，否則，這樣劣等的飯店還能長期坑害遊客？團友當時就議論說這裏面一定有地方政府與商家的勾結。

午飯過後，大家一起向導遊投訴該飯店的飯菜太難吃了，導遊聽後只是輕輕一笑地說： 旅遊景區的飯店嘛當然比不上西安市區......看著導遊滿不在乎的摸樣，衆人才恍然大悟旅遊機構早成了這種官商勾結坑害遊客的利益鏈的一部分了。

按照歐美發達國家的表准， 如果景點門票的收入占到的旅遊業的總收入的的相當比例，就顯示該地的旅遊業是不成熟的。發達成熟的旅遊業，都是在合適的收費之內爭取向顧客提供最滿意的服務的，目的是要讓顧客來了再來，或者自願充當本地旅遊業的義務行銷員。以中國大陸目前的這種在拜金主義盛行的國情，把景點當成搖錢樹任意開高價，惡劣者甚至官商勾結肆意坑害遊客的大為泛濫的情況，中國遼闊的疆土上衆多的名川大河雖然絢麗多姿，幾千年高度文明曆史留下的文物遺址雖屬博大精深，但是要成為一個合格的成熟發達的旅遊市場，還有很多的事要做。

言歸正傳，以上所舉的例子在今天的中國社會裏還可以舉出很多很多，在報紙上看到，08年春節前後的南方冰災，在抗災第一線的溫家寶就曾對當地的幹部素質之低表達了感歎，稍候的汶川大地震溫家寶發出了“是人民在養著你們，自己看著辦吧”的中肯的警告。可見地方官員的低素質和濫用權利所引發了比比皆是社會問題，早已是深度侵蝕各級地方政府的肌體成為了今天仿礙社會進步的最大的絆腳石。簡言之，政治局集體領導只局限于最高層，造成了中央以下的地方權力機構內部監督制衡的嚴重缺失，就是目前政治局制度的缺點和短板。

四)探索改善和加強對各級地方政府權利監督與制衡的新方法

改革開放以後，中國從計劃經濟全面過渡到市場經濟是人類曆史上從未有過的巨大的社會實踐，套用鄧小平的話說是“摸著石頭過河”，在這樣一個巨大的社會轉型當中必須經曆一個各種各樣的制度的改進和創新的過程。遺憾的是過去的三十多年裏，中國的制度改進創新的進度遠滯後于經濟的高速發展，造成了今天社會性的沈屙頑疾舉目皆是的國情現況，如果現在不下決心花大氣力補課，現存的代問題和今後還會不斷的新增社會矛盾將愈發變成整個社會的沈重包袱，將減緩甚至最終會斷送中國現代化的進程。

公允的說，這些年來中共在包括對地方政府職能的管制在內的制度建設也不完全是沒有作為的，也還是有一定努力的。值得一提的是從新聞報道中可以看到自從李源潮上任中組部部長以來做出了不少令人關注的新動作，比如大規模集中輪訓縣委書記，舉辦爭先創優活動，修改幹部選拔條例增加基層經驗等等。

李源潮積極努力的效果如何？恐怕還需要時間的檢驗，但是從一個普通網民的角度觀察，李的新動作基本上都是跳不出毛澤東時期的延安整風，胡耀邦時期的全黨整黨等老一套的思維脈絡，可是我們都已看到了過去的三十多年來地方基層權力的濫用和失控已經證明了僅僅應用老一套的方法來對付日新月異變化的社會沈疴弊病是無濟于事的了。

不過話也說回來，李源潮也不是沒有讓人眼前一亮的新招，例如大學生村官就是一個全新的事物。但筆者對此招卻頗有微詞，首先今天農村的落後絕對和農村最基層幹部的素質低下有關，這是無可置疑的，但是李源潮的大學生村官計劃是讓新畢業的大學生畢業後去當管理一個自然村的村官，這些應屆的大學生不管其專業是學習太空天體物理學、國際金融、火箭動力學、股市精算師等，只要願意就可以申請畢業後去當村官。

筆者質疑，這樣的村官計劃無論從國家的財富和個人寶貴的有限生命而言，都屬于資源的錯對搭配，對社會的資源而言是一種浪費，對個人更是專業不對口的學以不致用。如果國家要從提高農村基層幹部管理水准的考量出發，為何不專門設立一些有著明顯針對性的學以致用村官課程，甚至是村官的學位？

一言而蔽之，在面對一個在改革開放後呈現出的日新月異的社會形態必須要有符合實際國情的，並能對症下藥的創新性的制度改革，胡錦濤倡導的科學發展觀架構下“自主創新”不該僅限于在科技和産業領域，更應當在新時代的制度的創新建設方面大顯身手。本文以下的篇幅准備在探索改善和加強對各級地方政府權利監督與制衡的新方法的議題上，提一些個人的意見歡迎網友們拍磚。

五）把政治局集體決策的移植嫁接到中央以下的各級地方政府

如前所述，中央政治局集體決策機構的實效是世人共睹的，我們今天該做的事就是把經理曆史考驗的至今確有成效的集體決策制度移植嫁接到中央以下的各級政府以挾制和扼殺權力的濫用並提高地方權力決策的品質和水准，簡言之，省委的決策應當仿照政治局集體決策的模式管理本省的政務。

事實上，筆者在這裏提出的不是一個新課題，自從改革開方以後，在面對衆多的第一把手貪腐犯罪之後手下的政體就爛了一大片的沈重的教訓，過去國內的媒體就不要只一次的提出應當要限制第一把手必受制約的權力，黨委和政府應當要做到集體決策雲雲，但是這些言論都停留在輿論呼籲的層面，在實踐中始終無法落實，原因何在？

本文已經闡述清楚，政治局內部權力的監督和制衡之所以有實際威力的第一個條件是政治局成員的組成結構不是由第一把手能選拔和操作的，政治局常委的名單是有曆史形成的黨內各派相互協相互妥協的結果，這種由不同派別的代表組成的政治局是能夠實施最高權力的內部的監督和制衡的不可缺少的關鍵元素。

但是，中央以下的省委卻全部都不存在這樣的曆史傳統形成了既定的衆多不同的派別，不能組成一個由各個派別相互制衡的省委或縣市委，加上多年來一直強調要加強黨的一元化領導，因此各級政府大面積的陷入了第一把手權力覆蓋面甚廣的一言堂的局面，這就是多年來政治局集體領導的模式沒能在各級地方政府得到移植推廣的真實困境所在。

那麽，該如何的解決這個困境呢？我們需要提出新思維新概念來解決面對的新問題，筆者設想中央可以在推動把中央政治局集體決策的模式移植到地方政府的同時，對于省（市地縣）委常委采取上級任命和黨內直選兩種不同的渠道的雙軌制來打造各級黨委的集體決策的成員機構。這種由任命和直選混合編隊的各級黨委常委組成的結構足以類似政治局常委均來自不同派別的組織結構，加上原有的嚴格的票決制，如此一來，政治局集體決策機構的模式就應當能成功的移植嫁接到各級地方政府，目前普遍存在的地方權力的錯用濫用等諸多問題，就有希望從地方權力使用的內部源頭上受到有效的挾制扼殺。

事實上，精英縱向民主和普選橫向民主是各有千秋各有優缺點的，縱向民主最大的缺點是代表面不夠廣泛，而橫向普選民主也難防演變為民粹被最會耍嘴皮的政客利用。因此，建立中國特色的民主政治需要摸索把兩者結合為一體並展開雙方良性的競爭的嶄新模式，例如，如果直選的常委比由上級的組織部任命的常委有更亮麗表現，作為上級的組織部就會有壓力必須設法改進自己的工作，反之亦然。這樣就把競爭機制的動力直接應用到了任命和直選這兩種不同的人才選拔制度上了，這種良性的競爭必將帶來事半功倍的效果。

筆者還認為，如果在地方政府廣泛實施集體決策制度能夠得到良好的運作，不但有可以從權力內部的監督制衡中挾制權力腐敗的效力，也有可以進一步提高地方政府的施政的質量的優點，還可以完善和提高現行的幹部提拔制度，比如，各級政府對重大決策的每一次的討論發言和投票表決，都原始地記錄了每一位的與會參與者具體的議政施政能力和解決實際問題的目光和魄力。如果每次的討論和表決都能完整地記錄在案，並作為上級組織部門考察仕途晉升的主要參考依據之一，肯定會比目前廣泛采取的內部無記名問卷民調要可靠充實得多。一句話，我們不但要把集體決策作為加強地方政府的施政能力以挾制扼殺地方貪官的利器，還要把它打造成為能夠淘汰庸官昏官達到選賢助能的制度化選撥人才的一種優良的選材制度。

筆者堅信，把政治局制度在中央以下的地方政府實施移植嫁接的方法，如果經過中央各部門的妥善的策劃、有序的運作和在實際的在操作中不斷的完善，不但是對整治地方官吏的普遍存在濫權會産生事半功倍的收效， 而且還是對縱向民主和橫向民主作出有選擇性的選裁後的一種重新組合，是對正在致力于建設中國特色的民主政治制度的一種嶄新和有益的嘗試。

(未完待續)

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