未必是政府。如樓主所舉的例子--鄉里之間覺得大水溝上的獨木橋太不方便,需要改變。而誰最可能因為這不方便而去改變它:
某孕婦的姐妹,因為姐妹的婆家在水溝另一邊,需要經常往返?
鄉長,因為鄰鄉的建設比這邊多,輸人不輸陣?
碾米廠老闆,因為需要經常運米過水溝?
如果大家都有共識要建設橋樑,那到底誰出人力,無論是設計、搬運材料、組合、驗收?誰負責支付這些人力的生活需求,支付取得材料的費用?
不知道各位是否看過,廟宇橋樑附近有捐款的名錄?這也說明了,公共建設的主體未必是政府。公法人投資,只是其中的一種狀況。依照前面橋樑的例子來看,有很多種可能:
一、孕婦的姐妹除了照料孕婦之外,還在當地某甲(假設是某舉人,或者用現在的話說,政協委員)家裡幫忙刺綉,聊天過程中大家都感覺到需要更寬敞的橋樑;
二、某甲委員在出席當地學堂(或國民小學)的畢業典禮時,與鄉長、其他家長聊天時提到了橋樑的問題,大家也表示同感;
三、家長中也包括了各種產業的龍頭,都覺得這交通不便利,需要改善;
於是鄉長到縣城爭取了五千兩經費,某甲舉人與米店老闆等等發動募捐,大家出錢的出錢,出力的出力,也有人提供石料木料……。這不就是基層社會經常有(至少是過去)的事情嗎?假設由今天的眼光分析這件事當中的行動主體,未必就全是行政首長代表的公法人。很多時候有許多自然人、私法人加入。
結論就是--建造新的公共生活設施,必然以需求為本。不是哪個人有義務,更不是什麽政府一定得作的事。甚至某些時候有可能完全沒有公共財政的涉入。與該事務利害相關的人群是否有共識更重要。
這種建設未必在議會中有過很多討論(除了縣政府撥款的那段需要之外)。但是這種共識的形成就是所謂的民主政治了。