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「WTO」坎昆會議、農業及其他 -- 舒詩偉
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胡卜凱
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作者：舒詩偉
WTO（世界貿易組織）第五屆最高層級的部長會議，於九月10日在墨西哥的海邊旅遊勝地：坎昆(Cancun)正式開鑼。但在幾天場內、場外各種勢力相互攻防拉扯下，大會主席於14日下午宣告協商「無法達成共識」，而告閉幕。
對這場動員了146個會員國（期間又二國加入，共為148個）、4700位代表，聚集全球83國數萬名記者、農民、原住民、勞工、學生、非官方組織（NGOs）、環保團體、以及發動墨西哥官方數萬名軍警、幾艘戰艦的會議，有人說它是場戰爭，有人說這是新一波「大掠奪」；有人慶幸談判破裂，有人懊惱只是這一切，似乎與我們「遙遠」了些。台灣五花八門的媒體，鮮少有這方面的報導或分析。而我們首度以正式會員身分出席會議的代表團，回台後除了份新聞稿外，好像也沒其他公開動作。難道是這次會議因沒什麼具體談判結果，或因它是在位處台灣「天涯海角」的「坎昆」召開，所以就「微不足道」？
但另方面，我們如果明白：這次會議主要是想把國際貿易中，尤其是農業、投資、服務等議題以及規則，再往前推進一步，或做最後定案。這可不是件小事哩！果真如此，世界各地經濟與社會發展，都會受到一波又一波的衝擊，台灣也無例外！只是我有些納悶：台灣對此關切的人好像不多？是不了解，或是以為由政府全權處理即可？
WTO與「杜哈」會議
會在「坎昆」舉行部長會議，絕不是「天上掉下來的」；它總有個歷史脈絡可尋。而這主要又與1995年成立的WTO、以及2001年底在「杜哈」（Doha）的第四屆部長會議有關。
那1995年由「貿易暨關稅總協定」（GATT）轉換而來的WTO，主要一些工業國度想更進一步帶動國際貿易，希望貿易能朝「更順暢、更方便、更公正、更可預知」的方向前進。當然，對有關台灣或全球是否需要更活絡的國際貿易，或在既有運作方式下的國際貿易到底對誰有利或有害等這類問題，在此先不談。但至少我們由規章中知道WTO為自身訂定五方面的作用：處理WTO諸多貿易協定，做為貿易談判的平台，處理貿易糾紛，監督各國貿易政策，為發展中國度提供技術協助與培訓計劃，以及與其他國際性組織合作。
而也正是在一些工業國度及這類組織的推動下，全球各地紛紛主動或被動的冒出「國際化」、「自由化」、「私營化」等風潮；而各種大型、小型、雙邊、區域性諮商與協定也相繼召開與簽署。
WTO早期談判的重點，或是放在遠距通訊服務的自由化措施，對資訊科技產品的關稅減讓及金融服務的開放等方面。但自2000年後，原本不屬於國際貿易議題的農業與服務業等也給納了進來，而且在WTO的第廿條款訂為「農業協定」（AoA），推動農業自由化：各國開放國內市場，減讓政府對外銷農產的支助等。
這些議題，到2001年於卡達首府杜哈舉行WTO第四屆部長會議時，再與先前一些議題相結合後，轉成了「杜哈發展議程」。其旨意，原本或是在認定國際貿易有助全球經濟繁榮下，「杜哈發展議程」應可逐步協助發展中國度中絕大多數鄉間小農脫貧。工業化國度也誇口試圖盡力改善對貿易所帶來的利潤做更公平的分配，以及來研究把貿易與脫貧相掛勾的各種措施。而且明訂「杜哈回合」應於2005年一月1日前完成協定簽署。
這絕對是對全球農產貿易的一大進展，先不論好壞。
全球怪異的貿易運作
或許在繼續下去之前，我們應先了解世界貿易的實際狀況吧。
在過去十多年的貿易自由化中，我們大致可看到幾個現象：
1.南北不均衡：佔全球人口14%的工業國度（北方），其利潤有75%來自國際貿易。而佔世界人口40%的發展中國度（南方），其收入只有3%來自國際貿易。
2.大小不平等：一些發展中國度出口總額的3/5，或平均僅由當地五家大型製造廠商壟斷。即使在工業化國度，我們也可看到愈大型企業，在國貿中可獲得愈多的好處。譬如：「歐盟」「共同農業政策」（CPA）中50﹪的補貼，是貼給僅佔全農業人口5%的大農場。而美國50%的農民，只接受政府5%的農產報酬，最大的7%農場則佔有50%的補助。
這基本上是個「不公平」的貿易方式，長久來也造成諸多的緊張關係。
另方面，就全球農產貿易來看，「杜哈發展議程」原本也是那佔全球農貿50%以上的美國與歐盟答應來扭轉既定的、傾斜的貿易走向，來協助發展中國度及小農脫貧的一個方向。但幾年下來，這兩個超級強權的作為，似乎不僅是食言，而且是背道而馳；要求發展中國度做更多國內市場的開放。在此，我們就農產的關稅、歧視與補貼等三方面，來初步了解農產貿易的狀況。
1. 關稅
對諸多主要以農產外銷的發展中國度，課以高稅率關稅。譬如：美國對英、法、日本農產的進口稅率為0~1%。但孟加拉、柬埔寨、尼泊爾農產的進口稅率則達14~15%。英國對斯里蘭卡、烏拉奎農產的進口稅率要高於美國農產進口的八倍。印度出口第二大宗的紡織品，銷到美國的關稅是19%；而法、日、德則只需0~1%。
這種「保護主義」對以農為主的南方國度，絕對是種「傷害」。
2. 歧視
對南方發展中國度出口附加價值愈高的農產，稅率愈重。在此，以「可可」為例：外銷到「歐盟」或美國的可可豆，零關稅。如果在產地加工為可可醬，稅率升到10%。再加工成可可粉，稅率15%；再加工為巧克力，稅率20%。所以，一些生產可可外銷的南方國度，90%以上都是可可豆，5%以下才是巧克力。所以，在德國的可可加工，還比象牙海岸這可可豆最大生產國還要多更多。
農產附加價值的巨額利益，全由北方富國賺去。這又算什麼「發展議程」？
3. 補貼
對本地農產的巨額補貼，然後大量傾銷到南方發展中國度。譬如：美國每年30億美元對國內25,000棉花農的補貼，使得全球棉價降低25%。這也造成1,000多萬西非棉農的生計問題，像在貝林國（Benin）就有25萬棉農處於赤貧。另外，如美國的玉米及歐盟的牛肉、蔗糖、乳製品等受巨額補貼的「廉價」農產，在傾銷出去後，也造成尤其是發展中國度眾多的小農，在無法競爭下，紛紛離農、失業或流離失所。畢竟當地政府也根本沒什麼財力來支持國內小農。也因此，總的來看，目前國際貿易運作的方式，或多少有助一些人脫貧：提供就業、增加收入，學會新技藝等。但另方面，在國際貿易的總量愈轉愈大、愈變愈活絡下，南方貧國與北方富國、工業化大型農業與小農耕作的經濟差距，卻快速加大。其中最慘的是各地的小農/原住民：生計受阻，求助無門；而且往往是首當其害，最後受益。
因此，當北方工業國度在緊緊推動自由貿易、但又實施保護主義做法的同時，南方發展中國度不但得在自身一些關鍵的經濟部門被迫自由化，而且也面臨國內糧食安全以及眾多日益貧困小農的生計問題。
農業與糧食政治的歷史脈絡
由以上的狀況來看，難道說農產國際貿易，一直都這麼「怪異」、這麼「不平等」？倒也未必。人世間各種文明，很早就有農產交換的做為。但那多半是小型的、地區性的；而且這種交換，不只是純經濟性，它還具文化性、社會性意義與作用。
至於農產轉為純經濟的國際性貿易，而且成為由一些既定勢力來控制，這可溯及到19世紀帝國主義的興起及其殖民路線的拓展。當然，我們從另個角度，也可稱這是種「糧食政治」：是誰在控制與處理（獎懲、監視、管制）農產貿易。以19世紀的印度為例：英國為了把印度殖民地的穀類貿易自由化，達成由中央管控，也曾迫使稻農只得在市場中進行交易。這麼一來，卻使原本在印度行之有年的基本銷配、社會支持系統為之瓦解。即使是穀類生產正常，但在印度卻發生了從所未見的大飢荒。
印度的糧食經濟進入國際自由市場的代價，是至少有1,000到3,000萬人餓死。當然，還是有人因此大獲其利：一些本地的達官顯要以及印度的穀類貿易商。這類狀況到了20世紀「二次世界大戰」後，開始有所轉變。許多由殖民地轉為獨立國家的第三世界國度，發現自身仍陷在經濟被殖民的處境。於是在各自「打拼」的同時，也想透過「聯合國」合力推出有關糧食貿易的較平等的國際新規則。
1976年於「納若比」召開的「聯合國貿易與發展會議」（UNCTAD），發展中國度一致同意來對16種主要商品設立物價控制系統，以避免一些基本商品的價格在不受管制的全球市場中上下波動，而造成國內經濟更難發展的困境。另方面，它們也認定應把貿易納入國家發展政策的一環，以及本國投資者應比外國投資者擁有更多權益。
但這種方向與作為，對歐美等工業化國度可是個挑戰。也因此，自1980年的「貿易與發展會議」後，北方工業國度透過南方國度的大量外債，與一些如：「國際貨幣基金組織」（IMF）、「世界銀行」（World Bank）等國際金融機構配合，強迫它們做「結構調整」，使其經濟運轉更符合北方諸國利益。
另方面，歐美自1980年代後，也逐步把南方諸國度最關心的農業議題當作釣餌，將之納入「貿易暨關稅總協定」的「烏拉奎回合」（1986～1994），誘使更多發展中國度加入那1995年新的國際經貿組織：WTO。「聯合國貿易與發展會議」也因此被架空，失去了原本可做為爭取及保衛南方諸國經濟發展的份量。至於那真正攸關全球數十億農民生計的農產貿易，則得到2001年「杜哈發展議程」才算正式成為談判主題。
山雨欲來
2002年九月的「坎昆」部長會議，是整個「杜哈回合」中一個「進程」；它依「杜哈發展議程」這份地圖，來盤點一下諮商的進展，以及下一步的可能。
至於會有什麼具體結果？在會議舉辦前，至少整個氣氛是：不看好，但又各有各的期望與打算。
「不看好」的主要原因，在於全球經濟運作普遍的低靡。1990年代那股經國際投資、銀行貸款，造成許多發展中國度快速工業化的熱潮，已形消退（中國除外）；至於工業國度的經濟，也好不到那裡。在這種情況下，要各國做出一定的減讓，犧牲國內一些經濟部門，來共同達成協定的可能性並不高。另方面，原本位居此次會議核心的農產議題，整個草案自「杜哈」會議後，也是一拖再拖，一改再改；而且還不確定它是否仍繼續是談判的核心。
既然會議仍如期召開，這也是個機會或戰場，只是各有各的想法與方向：
1.就美國、歐盟、日本等工業化國度，農產方面的議題倒不是重點；一些對商業、金融業跨國企業有利的如：投資、保健、智慧財產權等關切貿易議題的談判與協定，反而是其著力之處。
2.大多數發展中國度反而較是遵守「自由貿易」的方向，希望順著「杜哈回合」的軌道，在如：工業國調降農產進口關稅、削減補貼等農產貿易方面達成新的協議與較公平的貿易規則；而能帶動經濟成長、脫離貧窮。但基於十幾年來不是受脅迫、就是屢屢收到「空頭支票」的經驗，這些許多原本分散的國度在疑懼中，也另外跨出了一步：快速捲動起各種新的聯盟。
3.各國民間人仕與社會團體：即使是「非會員」，但自1999年西雅圖第三屆部長會議後，也學會在場外帶動起反全球化的聲勢、宣揚農業永續或公平貿易等另種理念；而且對場內代表做遊說或提供資訊、分析等服務。
砲火如雷
九月10日第五屆部長繪議於坎昆開幕。迎接約5,000名會員國代表的，不只是藍天白雲及摩登豪華的「會議中心」。會場外，有來來往往的警衛；在會場所在的「旅館區」的入口處，更有一排排高大的臨時性鐵馬、鐵欄柵，及層層軍警。欄柵外，則隔著近7,000名以農民帶頭的抗議遊行隊伍。
坎昆這原本馬亞族人之地，後來轉為小小的漁港。但在20餘年前被規劃為觀光旅遊勝地後，短短期間即成為賭場林立、色情奔放、專門賺取外匯、帶動經濟的新「鑽石」。至於部長會議為何要選在坎昆召開？這或也是WTO的「智慧」？1999年西雅圖部長會議的街頭示威，使得二年後的會場選在法律明訂：「禁止遊行」的卡達首都杜哈。至於再二年後的會場則訂在坎昆，有人認為這是因它地點偏遠、路途難行、物價昂貴，因此不太有多少人去得了，也沒多少人負擔得起高價食宿。當然，還有另一招：是讓墨西哥政府對許多知名的異議人仕不予簽證。
WTO五天的坎昆「部長會議」，基本上是在鬧哄哄的狀況下進行的。場外，有門禁森嚴的警衛，有抗議、示威及各種街頭活動的民間人仕/團體。場內，則是壁壘分明的你來我往。一邊是以美國、「歐盟」、日本的工業國度集團，另一邊，則是以巴西、印度、中國為主的愈捲愈大的發展中國度聯盟。當然，一些時候，內、外也未必如此分明。民間人仕團體，有時會拉垮鐵欄柵、會裝成遊客進入「旅館區」拉抗議布條、阻止車流；而且在更多時候會協助南方會員國代表，提供各種資訊、分析或研擬應對之道。
大會分農業、非農產市場開放、新加坡議題、貿易與發展，以及其他議題等五方面進行協商。在頭三天，雙方的攻防戰幾乎同一狀況：美國與「歐盟」提出整套要求，南方發展中國度則提出相對立的回應。美國與「歐盟」對農產議題立場堅定、少有退讓，而且把方向轉到「新加坡」議題，要求就採購透明化等議題展開談判。南方國度則堅持那攸關自身經濟發展與國內農民生計的農產議題，談判應回到「杜哈發展議程」的軌道。至於「新加坡議題」，則是在「沒有明確共識」下，不能啟動談判。
九月13日當第二版的部長宣言草案出爐後，諸南方國度發現之前所提的有關出口補貼期限、傾銷、調降關稅等農產議題不是被忽視，就是避重就輕，全部開始大反彈。它們不只拒斥宣言草案，甚至指責WTO作業不透明，談判過程不民主，質疑WTO的公正性。
即使當晚美國與「歐盟」徹夜與一些「有份量」會員國代表舉行「綠室」密談，即使WTO總理事會漏夜修正草案內容，但到14日大會主席/墨西哥外交部長厄內斯托（Luis Ernesto Derbez）有鑑於整個形勢使談判無法繼續下去，宣佈流會。就這整個會議，身為民間團體，「農業與貿易政策學院」（IATP）的「貿易資訊計劃」主任：薩瑪（Shefali Sharma）也指出：「談判的破裂，也顯示目前全球貿易系統的脆弱。我們不能再持續一個只為跨國企業利益謀利、而不理會世界各地農民、勞工及一般民眾切身生計的系統。發展中國度很清楚表明它們不願把WTO的管轄權擴展到新加坡議題，它們希望能對那傷害它們農民的農產傾銷有一定的處置。但「歐盟」與美國則拒絕理會這些重要的問題。於是WTO只好自食其果了。」
打死結的議題
在坎昆壁壘分明的談判，大致在五議題上落入僵局，導致會議無法繼續：
1. 農業補貼
發展中國度要求北方工業國削減每年至少三千億美元對境內農民的補貼，避免生展大量、且低於生產成本的農產，傾銷到世界市場。但「歐盟」對階段性取消出口補貼的確實期限抱以遲疑，只同意對最具貿易扭曲的境內支付設限。這種減讓只會讓工業國繼續其他不受條文約束的支付。而美國則堅持它方通過的「2002年農場法案」，仍大量補貼境內農產生產。沒結果的農產談判也是指：工業國仍會持續農產傾銷，尤其是發展中國度農民只得一直與那些獲高度補貼的進口農產相競爭。
2. 市場開放
發展中國度希望工業國能調降農產與紡織品的進口關稅；尤其是降低那些被課上懲罰性進口關稅的加工產品。但工業國反要求南方國度對進口產品開放市場。工業國在這方面做了些減讓，但也強烈要求南方國度降低自身的貿易壁壘。南方諸國極勉強加入這種針鋒相對的討價遊戲，只爭取到工業國對更多減讓一些含混的承諾。
整個結果是：南方發展中國度可暫時避免大量廉價糧食進口的衝擊，尤其是受補貼糧食的傾銷問題。
3. 新議題
「歐盟」對原本並非談判焦點的「新加坡議題」：外國投資、競爭、政府採購透明化與貿易便捷化等議題，要求談判。這把許多南方國度惹毛了。它們認為新的投資規劃一旦確定，等於是要南方各國政府自縛雙手，讓跨國資本在境內為所欲為。談判到此完全破裂。跨國集團及工業國度所希望的新的投資權利或仍有待爭取，但南方國度的政府至少仍維持一定的境內管制力量。
4. 工業關稅
「歐盟」與美國希望各國調降關稅，以利其工業產品出口，但這會使原本已是較低關稅的南方國度比工業國還調降更多關稅。沒交集的結果，是南方國度暫時可避免貿易自由化所帶來的對本地工業發展的衝擊。
5. 棉花
棉花正好是工業國度農產補貼後，嚴重打擊南方國度農民生計的具體例子。西非四國要求美國降低境內補貼。但談判的結果，是美國在未來會繼續研究與了解。至於對階段性削減出口補貼的最後期限等問題，完全沒提。也因此，國際棉花價格會持續超低，西非棉農的生計問題日益嚴重。
會議的新變化
就這五天的部長會議，我們事後來看，也可發現一些新生事務正在形成。至於會生成變化成什麼樣子，目前還難預料。但畢竟，有些東西與以往不一樣了：
1. 發展中國度的結盟
會前即已在巴西推動下的G─3（巴西、印度、南非），在會議期間也因美國、「歐盟」等強硬立場、盛氣凌人的氣勢下，形成愈來愈多發展中國度加入，變成G─5，G─20，G─22，G...?S與許多發展中或以農為主的國度原有的網絡：52成員的「非洲聯盟」（AU）、「非洲、加勒比海和太平洋地區國家集團」（ACP）、30多成員的「最不發達國度」（LDC），以及「凱因斯集團」（Cairns）相串連，帶動起前所未有百餘會員國的聯盟，集體來與美、歐、日集團對峙。
2. WTO運作過程與合法性的改變
以往的談判方式，往往是美國、「歐盟」之間事先協調，然後再分頭或合力進行，分別以威脅、利誘等施壓方式，或私下在「綠室」與少數會員國代表舉行關門談判，要其他弱國接受其方案。這次會議，美國與「歐盟」又重施舊技，它們也曾在13日整夜與九國、又再與30國代表舉行「綠室」會談。但所有的提議會遭拒絕。眾多會員國代表也紛紛站出來指責美國、「歐盟」作風的跋扈，WTO運作過程的不民主、不透明。這也造成整個運作在未來勢必調整，否則連WTO本身的合法性都日益降低。
3. 民間社團份量的興起與串聯
1999年西雅圖會議，掀起全球許多地方民間社團的發聲與動員。但那次「反全球化運動」，基本上是多屬自發的、零散的。但自2001年杜哈及2003年坎昆會議後，我們可看到幾個現象：
(1)場外民間社團的活動與方向，變得較有規畫性、組織性與針對性。
(2)一些原本未必同調的民間勢力，也開始就全球化某些議題，開始匯集、合流。
(3)諸多社團，尤其自杜哈會議開始，已試著與場內一些特別是發展中國度代表發展出伙伴關係：提供資訊、分析、建議，協助各種談判細節的。在這次坎昆會議，雙方分工合作關係更形成熟。
4. 美國與「歐盟」可能的改弦易轍
事實上，早在「杜哈會議」之前，美國已分別與新加坡、智利等國談判雙邊「自由貿易協定」。強國與弱國、大國與小國等雙邊或區域性談判，總比100餘國一起談來得「便捷」。美、歐原本想「一網打盡」的算盤，在這次卻碰到聯合一致的反彈。有些民間團體也指出：「那被美/歐挾持、且日益成為新自由主義武器的WTO，在這次會議中反而被巴西、印度等國所組的聯盟轉為爭取社會公正的工具。」美國與「歐盟」在這次不但沒能再「得寸進尺」，反而遭到多方的指責。如果將來不再能對WTO做有效掌控，雙邊或區域協定應是它們另採的路線。
未來
在坎昆會議破裂後，未來會是怎樣呢？勢態在目前也尚未明朗。
有人說：這是WTO滅亡的開始；有人說：這是它空轉化的起點、尤其在看到WTO這幾年的腳步愈走愈重、愈行愈緩。但另外，也有人認為這是「新紀元」的開始，在弱國能聯合起來下，開創真正的、有助各地經濟發展的世界貿易。
不論怎麼說，有一點倒是確定的：WTO得在今年12月15日前於日內瓦舉行高階官員會議。至於在這「高官會」中，能否把「杜哈發展議程」抓回來，重回「杜哈回合」的軌道？或「杜哈回合」自此被拋棄？目前無法預料。
至於會員國方面，那因對此次會議反彈、而愈滾愈大的發展中國度聯盟，在國際貿易仍處弱勢地位、又背負大量外債的狀況下，能否持續「聯盟」下去、或「聯盟」到什麼程度？能否持續發揮或開展出新力量，在往後國際貿易的運作與談判中扭轉乾坤？我們對此也無法確定。
但另有一點清楚的，是美國在前陣子與新加坡、智利簽訂更進一步的雙邊限制性投資協定後，也將於11月於邁阿米與中、南美洲諸國協議「美洲自由貿易協定」（FTAA）。或許雙邊或區域性協定更易便捷達到跨國企業所希望的投資規定吧。至於一些非會員身份、但也似乎逐漸凝聚起力量的民間性社團，就農產國際貿易而言，我們也看到兩種走向：比較是由農民組成的如：「農民通路」等團體，提出「糧食主權」的方向，要求農產議題退出WTO。另方面，一些工業國度、較由非農民組成的民間團體，如：「食為先」（Food First），「樂施會」（Oxfarm）等，則支持農產的國際貿易，但這應是種「公平的貿易」（fair trade）。
一切都還在生成變化中
至於我方「台澎金馬」的代表團，這次是由經濟部林義夫部長領軍，農委會李金龍主委也隨團遠征，主抓農產談判。在認定農業多功能性的方向下，我方代表指出：農業在糧食安全、農村發展與環境保育等非貿易關切事項上有重大的作用，也因此農產貿易自由化，應以漸進方式；而且應有彈性，應在自由化與農業永續經營之間取得一定的均衡。代表團於這次會議中，也與許多會員國舉行雙邊、多邊，正式、非正式協商。而且也與一些如：日本、韓國、瑞士、以色列等小農國度結盟為G-10，試圖共同發出聲音，發揮力量。
至於坎昆會議的破裂，李主委認為這對我們農業也有好處：至少有更長的時間來做「農業轉型」的調適。當初為爭取進入WTO，我方曾做出重大承諾，這對農業影響尤其沉重，目前雖仍只處執行期間。還好是這次農業談判的破裂，也順理成章的讓我們農業有較多的緩衝。
對這一切，我們一方面向辛勞的代表團致意；畢竟出去打了一仗，並非輕鬆的事。另方面，也覺得「台澎金馬」這次也因各勢力折衝下的談判破裂，有點半僥倖的閃過了一次；沒具體得到什麼，也沒損失多少。否則很可能在很快的將來，在還沒有或無法準備好的情況下，一波類似菸酒大幅調漲、米酒亂象的事會層出不窮。但未來還有下一次、下下一次。我們可以繼續閃下去？或我們的公部門、我們的民間團體，以及我們直接受其衝擊的農友與一般百姓，應該有所準備、甚至可合力來應對。我們大可在未必僅是透過貿易談判方式，協力開創出自身綠色的產業與永續的未來；而在這其中，我很清楚：農民、農業與農村在我們未來經濟、社會、文化發展中，不應只是個「包袱」，而絕對是依此而新生的「寶物」。
引用網址：https://city.udn.com/forum/trackback.jsp?no=2976&aid=256858
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