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論改進民主政治的缺點
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關爺爺
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中國現在實行民主政治,今日中國已是民主國家,但嚴格的說,目前中國政府的有效治地祇有台灣,絕大部份領土皆為反民主的北京政權所割據,還有雖實行民主政治但自稱「蒙古國政府」的烏蘭巴托政權,又割據外蒙古;所以今日中國並不是個全面的民主國家,北京政權據地內就沒有民主政治,假如沒有北京政權,祇有中華民國政府和烏蘭巴托政權,雖然二者皆實行民主政治,但中國仍不是統一的民主國家,而是分裂的民主國家。由於中國政府是民主政府,中國政府有效治地內的台灣民眾,皆為中華民國民主政治而自豪,連北京政權據地大陸內部,也有不少民眾嚮往中華民國民主政治,甚至還高舉青天白日滿地紅中華民國國旗,在北京政權統治下,不把北京政權當作中國政府,卻認中華民國政府為中國政府。

然而,以中華民國民主政治自豪的台灣民眾,還是感覺中華民國民主政治有很多缺點,事實上,除中華民國民主政治有中華民國民主政治的缺點外,通盤而論,民主政治的本質就有其本質上的缺點,世界上所有民主國家皆然;其實民主政治比諸專制政治、獨裁政治,是所有政治制度中最好的一種制度,但在這世上,就是沒有完全無缺點的事物,連最好的事物都難免有缺點,就像一群考生考試,考第一名的也考不到一百分一樣;民主政治和專制政治、獨裁政治「考試」,民主政治「考」第一名,但民主政治的「分數」仍沒一百分。

世界民主政治,自177674日,美國獨立率先實行以來,至今200餘年,世界各民主國家也不斷的對民主政治作了不少改進,民主政治亦隨時代不斷的進步;然而,執政黨在議會席次該不該過半?過半了行政、立法兩權恐就不制衡而合流了,不過半議會又可能對政府施政作無謂的阻撓,且世界各民主國家議會皆不免淪為黨派爭逐場所,這些缺點好像始終都無改進之法;今日世上為何會有一些假民主國家?同樣有執政黨也有在野黨,有政府有議會,有行政、立法、司法三權分立的憲政體制,但為何民主政治是假的?就是因為執政黨在議會席次過半,甚至議會裡清一色全是執政黨議員,那政府和議會簡直都淪為執政黨的「黨部」,行政和立法完全沒有制衡,怎能維持民主?縱使真正的民主國家,執政黨在議會席次過半,行政和立法二權的制衡,還是會減弱;但執政黨在議會席次沒過半,政府施政又會常遭議會無謂阻撓,難以順利發揮;是以執政黨在議會席次過半,有席次過半的弊病,執政黨在議會席次不過半,又有席次不過半的弊病,到底要如何消除民主政治的這種弊病呢?

要消除執政黨在議會席次過半的弊病,就是在議會裡設立相當數目的超黨派席次,令包括執政黨在內的所有政黨,席次都不能到達半數,執政黨在議會席次連到達半數都到達不了,就沒有執政黨席次過半的問題了;要消除執政黨在議會席次不過半的弊病,政府和議會的行政、立法制衡須改為行政、規制制衡,議會由立法機關改為規制機關,不必迷信行政、立法、司法三權分立理論,這民主政治的根本結構也是可以改進的;那要阻止任何政黨在議會席次到達半數的超黨派席次又如何產生呢?將議會由立法機關改為規制機關又是什麼改法呢?接下來將分別敘述這兩個問題。

消除執政黨在議會席次不過半的弊病也同時強化國家組織維繫力

在談各政黨於議會內席次皆不到達半數的問題之前,還是先談將議會由立法機關改為規制機關的問題,先論消除執政黨在議會席次不過半的弊病,再論消除執政黨在議會席次過半的弊病。為執政黨在議會席次沒過半,政府施政易遭議會無謂阻撓,將議會由立法機關改為規制機關,當然是限制議會對政府的權力,議會祇能制止政府職權不正當的行使,不可侵犯任何正當的行政職權!然而,議會對政府的制衡,什麼是制止政府不正當的動用職權,什麼是侵犯政府正當行政權力?此事如何判定?由誰判定?這又牽涉到憲政問題,凡遇憲政爭議,我們中國是由司法院大法官會議解決憲政爭議,美國是由聯邦最高法院解決憲政爭議,德、法等國則設憲法法院,專司解決憲政爭議問題。

而無論中國的大法官會議、美國的聯邦最高法院,還是德國、法國的憲法法院,這些機關的職權都是被動的,都不能自己主動解決憲政爭議,都必須受到請求,方可應請求解決憲政爭議;憲政乃建構國家組織、維繫國家組織,一個國家豈可沒有主動維繫國家組織的機關或官職?這又是民主政治的一項缺點,世界各民主國家的憲政機關職權都是被動的,都缺少主動維繫國家組織的機關或官職,怪不得民主政治脆弱難以維持,很容易遭野心政客破壞;中國方實行民主政治,就遇上袁世凱,袁世凱破壞中國民主政治遺害至今,今日中國民主政治好不容易真正實行了,卻祇有在中國政府有效治地小小的台灣實行,台灣以外的中國領土,有被將自己當作「另一國政府」的政權割據者,有被反民主統治政權割據者,因為中國分裂,所以中國民主政治尚無法全國實行。

一個國家斷不可沒有主動維繫國家組織者,而民主政治的國家組織卻偏偏缺少主動維繫國家組織者,一個國家中,最該主動維繫國家組織之人,當然是身為國家元首的總統!然而,現在世上各民主國家,有些國家的總統祇是象徵性的虛位元首,沒有任何權力,有些國家的總統是掌握行政實權的行政元首;其實總統不該有任何行政權力,但也不該虛位,應該擁有主動維繫國家組織的憲政權力,應該是憲政元首!身為憲政元首的總統,不必待他人向其請求,就可主動化解憲政爭議,且還可主動制止違憲事件,主動解釋憲法意義;這樣的總統,可以說是憲法的人形化身,是憲法的守護神、代言人,更是憲法的執行者;大家要維護憲法、遵守憲法,就要聽總統的話,總統的話就是憲法!

如此,職權主動的總統與職權被動的憲法法院並存,就如同一般司法,職權主動的檢察官與職權被動的法院並存一樣;一般司法,凡公訴案件,檢察官須主動偵查,該起訴者亦須主動向法院起訴,法院祇能被動的受理公訴或自訴案件,加以審判,因此總統就是「憲法檢察官」!他人向憲法法院提訴,是「憲法自訴」,總統向憲法法院提訴,是「憲法公訴」!而一般司法審判都是三審定讞,可是世界各民主國家對憲法爭議的判定,卻都祇有「一審定讞」,中國司法院大法官會議的釋憲也是「一審定讞」;世界各國的憲政機關組織體系都比司法機關組織體系草率簡陋得多,無怪乎民主政治會這麼脆弱難以維持。

因此憲法法院也應分成起審憲法法院和終審憲法法院,任何憲政糾紛,概以「二審定讞」判定;總統的憲政權力行使,無論化解憲政爭議、制止違憲事件、解釋憲法文意等,皆須經起審憲法法院審核通過後,方能生效,所以雖說總統的話就是憲法,但總統的話也要經起審憲法法院審核通過後,才能當作憲法;任何機關或人員,遇上憲政問題,皆不得直接訴諸憲法法院,必須先經總統,總統任何憲政問題的處理結果,都必須提送起審憲法法院審核,以決定是否生效;凡對起審憲法法院的審核或判定不能接受者,又皆可上訴終審憲法法院;如此說來,其實並沒有什麼「憲法自訴」,祇有「憲法公訴」和委託總統「憲法擔當自訴」。

在這樣一個維護憲政的體系下,國家的行政權力應由內閣首長掌控,總統既擁有上述的憲政權力,就無任何行政權力,內閣首長則擁有一切正當的行政權力,祇要其職權行使正當,就不受任何侵犯和干涉;國會祇是規制機關,祇有規制立法權,而無包辦所有法律的立法權,其規制職權就是制定規制、維護規制、執行規制,祇能制止內閣首長的國家政府不正當的動用行政職權,但不可侵犯任何正當的行政權力;總統就在內閣與國會間仲裁,內閣政府違憲,就下令制止內閣政府違憲,國會違憲,就下令制止國會違憲,此可稱為總統的「維憲令」,這維憲令當然也須經起審憲法法院審核通過,才有效力;當國會是制止政府不正當動用行政職權還是侵犯政府正當行政職權發生爭議時,就由總統依憲法仲裁,並將其仲裁提送起審憲法法院審核。

總統、內閣、國會三者如此相互關係下,其立法方式和程序,亦將與今各民主國家現行的立法方式和程序有所不同;今各民主國家,政府所提法案,須經議會審議,議會過半數贊同,法案方能通過;議會所提法案,政府若不贊同,議會可再覆議,經三分之二贊同,法案依然通過;但在此憲政體制下,內閣所提法案不是送國會審議,而是呈總統簽署,國會所提法案也同樣要呈總統簽署,總統依憲法審核內閣和國會所呈送的法案;總統審核內閣所提法案,審其究係正當行政管理所須正當依據抑或不正當動用行政職權的憑藉,若為正當行政管理所須正當依據,就不違憲,總統就無權否決,必須簽署,如係為不正當動用行政職權的憑藉,就屬違憲,總統不可違憲簽署違憲法案,必須否決;總統審核國會所提法案,審其究係制止政府不正當動用行政權力的依據抑或侵犯干涉政府正當行政職權的憑藉,若為制止政府不正當動用行政權力的依據,就不違憲,總統就無權否決,必須簽署,如係為侵犯干涉政府正當行政職權的憑藉,就是違憲,總統不可違憲簽署違憲法案,必須否決;總統所簽署的法案,須再送起審憲法法院審核通過後,方能生效,總統所否決的法案,法案遭否決者須自己向起審憲法法院提訴,請求起審憲法法院再審自己所提法案;是以國會既無權審議內閣所提法案,又無權覆議自己遭否決的法案;如不贊同總統所簽署的內閣法案,可於起審憲法法院審核之前,向起審憲法法院說明該法案的違憲之處,以供起審憲法法院作為審核參考,起審憲法法院如仍通過總統的簽署,再向終審憲法法院上訴;國會法案如遭總統否決,也祇有訴請起審憲法法院再審自己的法案,不可自己再覆議自己的法案,若再遭否決就再上訴終審憲法法院;但內閣亦可向起審憲法法院說明總統簽署國會所提法案的違憲之處,並亦可訴請起審憲法法院再審自己遭總統否決的法案。

由於總統成為內閣與國會間的仲裁者,總統制止國會侵犯正當行政職權,執政黨縱使在國會中席次未過半數,甚至縱使連一席都無,內閣的正當行政職權亦不會受到任何侵犯,其正當施政亦不會受到任何阻撓;又由於總統既制止國會違憲,亦制止內閣違憲,因此國會權限範圍雖縮小了,政府行政職權雖擴大了,但政府多了總統憲政權力的制衡,總統這樣的憲政權力,其對政府的制衡力量,其實不僅比規制國會對政府的制衡力量大,且還比立法國會對政府的制衡力量都來得大,所以政府所受的制衡非僅沒有減少,且反而還增加!國家的政府與國會也因為有總統這樣的仲裁者,使此二者權限分明,彼此爭執減少;最重要的,就是總統主動維繫國家組織的權力,總統成為維繫國家組織強而有力的支柱,國家組織堅強鞏固,民主政治不再脆弱難以維持;結果消除執政黨在議會席次不過半的弊病,竟連帶消除民主政治好幾個弊病,增加民主政治好幾項優點。

如此說法,或有人會疑問,這樣的總統會公正對待內閣與國會嗎?起審憲法法院和終審憲法法院裡的法官們又會公正處理憲政事務嗎?這又要說明這些職務的產生方式了;總統既成為憲政元首,內閣首長儼然接掌行政總統的一切權力,因此內閣首長就要像行政總統那般由全民直選產生,國會對內閣沒有倒閣權,沒有任何人事權力;總統、終審憲法法院法官、起審憲法法院法官皆超黨派官職,不由選舉產生,且任職者皆不得加入任何政黨,不得參與任何政黨事務與活動;初任總統由終審憲法法院選出其院內一名法官任之,此後每若干年由全國選民對總統行定期續任同意投票,須獲70%票數同意方得續任,此一投票尤須超黨派,任何政黨皆不得介入;由於續任同意投票沒有競選對手,且維繫國家組織的總統更應為全國皆信賴之人,所以其續任門檻應定這麼高方宜,如此可以說祇要30%票數就可「罷免」總統,但平時若提案總統免職同意投票,還是須過半票數同意,方可將總統免職。

初任起審憲法法院法官,由總統提名,經終審憲法法院同意任命之,每若干年全國選民定期對起審憲法法院每一位法官逐一行續任同意投票,每一位法官都須獲過半票數同意,方得續任,此一投票亦須超黨派,亦禁止任何政黨介入;初任終審憲法法院法官,由總統從起審憲法法院法官中提名人選,經終審憲法法院同意任命之,每若干年全國選民定期對終審憲法法院每一位法官逐一行續任同意投票,每一位法官都須獲過半票數同意,方得續任,此一投票同樣須超黨派,也同樣禁止任何政黨介入;終審憲法法院法官當然應該比起審憲法法院法官資深,應該由起審憲法法院法官升任,所以總統提名初任終審憲法法院法官,祇能從起審憲法法院法官中提名人選;而總統自己又應由終審憲法法院法官升任,因此初任總統由終審憲法法院選其院內一名法官出任。

既知總統、終審憲法法院法官、起審憲法法院法官都是超黨派,都不可加入任何政黨,任何政黨也都不可謀取這些職務,內閣首長又像行政總統一樣由全民直選產生,那執政黨就是推舉人選取得內閣首長之位的政黨;因此執政黨祇能掌控內閣,不管哪個政黨執政,國家永遠由超黨派的憲政總統執掌,任何執政黨皆永遠掌控不到國家,這又革除了民主政治的一項缺點,增加了民主政治的一項優點;觀乎今世各民主國家,為何內閣制國家比總統制國家較易於維持民主政治?就是因為總統制國家,執政黨可掌控整個國家,這是很危險的!一個國家豈可由一個政黨完全掌控?原來行政權限大些,議會權限小些,並無關係,祇要執政黨僅掌控內閣,沒掌控國家,行政權限再大也超不出內閣之外,民主政治就毀不掉,反民主統治勾當就無法遂行;況且維護憲政的總統與國會,一個制止內閣違憲,一個制止內閣違法,無權執掌國家的內閣,更可放心的予其充份的正當行政權力。

消除執政黨在議會席次過半的弊病也同時阻止議會淪為黨派爭執場所

前面論述消除執政黨在議會席次不過半的弊病,竟牽扯到民主憲政體制的根本變革,此一變革不僅消除了執政黨在議會席次不過半的弊病,且還連帶改進民主政治許多缺點,增加民主政治許多優點,現在再論消除執政黨在議會席次過半的弊病,看是否也會連帶改進民主政治其他的缺點;前面說要在議會中增設足令各政黨席次俱不到達半數的超黨派席次,這超黨派席次又是如何產生的呢?再看看前面敘述總統、終審憲法法院法官、起審憲法法院法官等超黨派官職,皆不由選舉產生,而是由選民對彼等定期行續任同意投票,以決定彼等各自之去留;議會超黨派席次也是這樣,由一個選區內的選民,對自己選區的超黨派議員,也是定期行續任同意投票來定其去留,這樣的投票當然也不容許任何政黨介入,既是超黨派議員,當然也不可加入任何政黨,不可參與任何政黨事務與活動;以下將舉例說明,這些超黨派議員,如何使各政黨在議會的席次皆不到達半數。

就以今日中國立法院為例,前面既說政府與議會的行政、立法分立改為行政、規制分立,那立法院就改稱「規制院」,立法委員也改稱「規制委員」,簡稱「規委」;中國立法院,區域立委分73個選區,政黨比例立委34席,這裡假設的規制院,區域規委也照樣分73個選區,但政黨比例規委則亦73席,每個規委選區,競選席次一席,超黨派席次一席,競選席次任何政黨皆可角逐,超黨派席次禁止任何政黨參與介入;如此,區域競選73席,超黨派73席,政黨比例73席,共計219席規委;初任超黨派規委,由同選區競選席規委選定,逢規委定期選舉,由自己選區選民對其行定期續任同意投票,由於續任同意投票沒有競選對手,為使之成為真正全區選民代表,也可以規定須獲70%票數同意,方得續任,但究竟是祇要過半票數同意還是須70%票數同意,此處既不必也不應預作定論;政黨比例席規委,限制一個政黨最多祇能得36席,其政黨比例票數過半,一律祇得36席,剩餘部份,由其他政黨再按各自得票比例分配之;譬如一個政黨在規委選舉政黨比例獲80%票數,本應贏得58席政黨比例席次,但限制祇能得36席,剩餘22席,另兩個政黨,一個政黨比例獲12%票數,一個獲8%票數,這剩餘的22席,其中13席給得票率12%的政黨,9席給得票率8%的政黨;如此,縱使一個政黨能贏得區域競選席規委73席全部席次,政黨比例票數又過半,那73+36=109109席規委仍比全院219席的半數110席少一席,沒有到達半數,況且一個政黨參選哪有可能贏得這樣的滿席次?

那假如區域規委是72個選區呢?區域競選席次72席,超黨派席次72席,政黨比例席次72席,共計216席,其半數為108席,也限制一個政黨在政黨比例席最多祇能得36席;那一個政黨在選舉中贏得滿席次,就是72席區域競選席次加上36席政黨比例席次,計得108席,那不是到達半數了嗎?雖說一個政黨不可能在選舉中贏得滿席次,但在設計上就不能讓一個政黨的滿席次到達半數,況且任何議會的全部席次都是奇數,不能是偶數,以免表決結果正反雙方票數相等;如此,這規制院的院長就須為另外加設的第217席了,其產生方式為初任院長由總統提名,半數以上規委同意任命之,每新一屆規制院成立時,再由新一屆規制院對其現任院長行定期續任同意投票,這規制院長當然也是超黨派,其實既有超黨派規委,規制院長就應由超黨派規委任之;有了這加設的第217席規制院長,政黨滿席次108席就比半數109席少一席,沒到達半數了。

還有,若無政黨比例席規委,都是區域規委,選區還是73個,那競選席次規委73席,超黨派席次規委73席,共計146席,半數為73席,政黨的滿席次為73席,到達半數了;這樣也須加設第147席規制院長,其初任也是總統提名,半數以上規委同意任命之,每新一屆規制院對其行定期續任同意投票,前段既言凡規制院長本來就應由超黨派規委任之,這樣的規制院長當然也是超黨派,就不必說了;如此,147席規委,半數是74席,政黨的滿席次仍為73席,比半數少一席,沒有到達半數。

以上三例,規制院內政黨的滿席次都少於半數,而政黨在選舉中又都不可能贏得滿席次,因此任何政黨都永遠不可能在規制院席次過半,且還永遠不可能席次到達半數,甚至還永遠不可能滿席次,執政黨當然也不例外;執政黨既永遠到達不了半數,當然就更是永遠都不過半了,那執政黨在議會席次過半的弊病也就消除了;此不僅消除了執政黨在議會席次過半的弊病,且議會內設這些超黨派席次,還可導正議會不陷入黨派爭逐漩渦,避免議會淪為黨派爭逐場所,一項設計,同時改進民主政治兩項缺點。

民主政治的革命性變革

以上所述,原祇為消除民主政治執政黨在議會席次過半的弊病和不過半的弊病,卻牽扯出民主政治根本體制結構的改變,這一改變不僅消除了執政黨在議會席次過半與不過半的弊病,且還使維繫國家組織出現了強而有力的支柱,將民主政治變得堅強鞏固,不再脆弱難以維持,政府與議會權限更分明,執政黨永遠祇能掌控內閣不能掌控國家,保險不會一黨專政,充足行政職權和限制議會權力,政府所受制衡反而更大,更不容易越權破壞民主,且議會的超黨派席次還能導正議會不淪為黨派爭逐場所;民主政治根本結構的這一改變,竟給民主政治這麼多這麼大的改進,真可謂民主政治大革命、大改造!如果哪個國家實行這樣的民主政治大革命,必能建立全新的民主政治,此一全新的民主政治當然比今日世界各國的民主政治進步很多、優良很多!

此一改進民主政治缺點,竟不祇消除執政黨在議會席次過半與不過半的弊病,更給民主政治帶來全新的變革和脫胎換骨的進步!今日分裂的中國要以民主政治謀求國家統一,北京政權據地大陸內,已有不少民眾嚮往中華民國民主政治,中國政府應力求「中華民國政府和平接管大陸」,如果將中華民國民主政治作此革命性變革,使中華民國民主政治成為舉世最進步、最優良的民主政治,對大陸民眾的號召力必更大!將來中國民主政府接管大陸,乃至收復外蒙古,全國統一後,中國將會是全球最進步、最優良的民主國家!

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