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《 生活報報》區域貿易協定的通報與透明化義務 (2011-01-09 )
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Vincent Van
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社論-區域貿易協定的通報與透明化義務
2011-01-09 工商時報 【本報訊】

 經濟部長施顏祥日前在立法院經濟委員會答詢時指出,「兩岸經濟合作架構協議」(ECFA)將儘速完成通報(notification)。這確是正辦,尤其兩岸經濟合作委員會如今又已成立。不管ECFA的簽署過程歷經多少波折,後續還有多少內容有待填補,既然兩岸同屬WTO會員且已締結優惠性貿易協定,就該名正言順走完通報程序,以善盡WTO會員義務。

 事實上,會員主動將可能涉及其他會員利害關係的貿易體制與措施變更告知WTO秘書處,連同須出版與貿易相關的任何法律規章、行政決策與國際協定等內容,以及WTO有權對會員定期「貿易政策檢視」,一般統稱之為WTO的透明化(transparency)機制,旨在讓各國的貿易政策更可預測,自由化的承諾更容易受到監督。

 有趣的是,近年來區域貿易協定的盛行,卻也讓此一透明化機制,尤其是協定雖簽完但實施前,仍屬於「事先」階段的通報更顯得重要,因為WTO在面對眾多FTA的「事後」審查機制,亦即成立於1996年的「區域貿易協定委員會」(Committee on Regional Trade Agreements , CRTA),其功能幾乎已經失靈。該委員會主要負責審查或檢視特定貿易協定是否符合GATT第24條(涉及貨品貿易)與GATS第5條(涉及服務貿易)的規範,但令人訝異的是,雖然出版不少「諮商與報告」,嚴格來說截至目前尚未真正完成任何一件區域貿易協定審查。

 主要原因在於WTO除了爭端解決機制之外,一般乃以「共識決」作為運作基礎,當然也包括「區域貿易協定委員會」在內。不巧的是,WTO的條款解釋要屬區域貿易協定最分歧,以最常被引用的GATT 第24條為例,其中的構成要件「substantially all the trade」(絕大部分貿易)究竟何所指?雖然一般慣例大概在八成五到九成五之間,但的確缺乏一個明確的量化門檻。換言之,源於區域貿易協定的條款解釋莫衷一是,採共識決的「區域貿易協定委員會」,也就很難去評判特定區域貿易協定是否符合WTO規範。

 有鑑於對特定FTA「事後審查」(examine)的束手無策,所以WTO在2006年12月經總理事會通過後開始實行「區域貿易協定透明化機制」,企圖藉由加強「事先與聞」(engagement)的措施,亦即完備通報程序來提升透明度,並敦促區域貿易協定簽署國家遵守WTO規範,特別是減少只想簽成僅涵蓋少數產品或部門貿易協定的投機行為,或所謂的不名譽(dirty)FTA。一般認為此等FTA不僅有害於WTO多邊體系的完整,對簽約國的整體經濟效率也是弊大於利。

 詳言之,上述針對區域貿易協定的透明化機制,主要要求簽約國最晚在「協定重要部分或優惠性措施開始實施前」,必須以英、法、西班牙語三種官方語言之一通報到WTO秘書處,而秘書處隨後也會儘速提出「事實審查報告」(factual presentation)並周知其他會員,其他會員則可以在通報後一年內「提問與評論」此份協定並要求答覆。WTO很小心地把這樣過程稱之為考量(consideration),而非審查(examination),亦即此時強調的是資訊透明化而非施壓機制。

 當然,針對可能違反規範的特定區域貿易協定,WTO原本另有撒手鐧,亦即其他受到影響的會員其實有權訴諸「爭端解決機制」要求裁決,而上述這套透明化機制也應有助於提醒究竟哪些國家或是其企業受到影響。

 唯事實上近來幾乎所有WTO的會員或多或少簽有FTA,所以對使用爭端解決機制來敦促特定FTA符合WTO規範也都投鼠忌器。此外,如果同時有很多國家都對特定FTA有意見,這時更容易產生「搭便車」心理,亦即沒人願意當「壞人」,對可能有問題的FTA提出控訴。總的來說,目前僅知兩個例子,即1996年印度控訴土耳其,以及2001年南韓針對NAFTA的自動防衛機制之使用,排除了NAFTA成員而控訴美國。

 話說回來,即使FTA的問題相當棘手,尤其是因WTO的相關實質規範與監督機制不足而有模糊空間,但是這反而強化了WTO針對FTA的透明化與通報要求。新年伊始,ECFA在正式實施的同時,的確應儘快履行此一義務。




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