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《 生活報報》特別條例下的土地正義(2011-01-08 )
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Vincent Van
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特別條例下的土地正義
2011-01-08 中國時報 【戴興盛】
 在五都的新政治架構下,由於擔憂被邊緣化,全國各地近來紛紛提出各式特別發展條例,包括《東部發展條例》、《原住民族地區建設條例》、《離島建設條例修正案》等。這些特別條例的立法意旨固然良善,部分條文若能經民間與國會縝密審議亦有正面意義,然而,這些條例在土地使用變更相關條款皆呈現了共同的缺失:在大幅開放企業與建設使用之同時,破壞程序與實質正義。 土地是眾多弱勢農民與原住民的最後安身之所,失去土地等同於失去生計與社會、文化存在的依歸,歷經去年苗栗大埔粗暴徵地事件之後,各界仍未能記取教訓,甚且進一步破壞土地使用變更應有之嚴謹性。

 上述條例之土地變更使用條款雖有差異,惟整體而言,具有以下共同隱憂。首先,為了加速開發,大幅縮短土地使用變更審議時程,甚至以一年為限。關於這一點,由於土地開發牽涉眾多社會、經濟、環境與文化面向,為使各界有充分時間參與討論協商,本不應以特別短的時限去阻斷嚴謹審議所須的必要過程,尤其地方民眾的資訊管道非常有限,常在措手不及的情況下成為「既定政策」的犧牲者。因此,審議時限絕不應設定為一年如此之短。

 第二,這些條例大幅擴張地方縣市政府土地使用變更的權限,在《東發條例》草案中,涉及重大建設投資計畫者甚至交由縣市政府核定,不受相關土地使用法令之約束。結果,地方政府獨掌土地變更大權,而中央政府與地方民意機關喪失原有的監督與決策參與權,這讓我國地方政治實務中,官商勾結的可能性將大增;二則由於大面積土地使用具有強烈外部性,其變更本不應授權地方層級單獨決定,更何況連地方民意機關都被排除在外。因此,合理的作法是,中央與地方均應掌握部分權限,以避免獨斷獨行,而《行政程序法》第一六四條中聽證會的規定更應落實,以保障民眾之參與權。

 第三,上述特別條例多涉及原住民族地區,因此土地開發案本應依據《原住民族基本法》辦理,政府首先應承認原住民族土地及自然資源權利,並應諮詢且取得原住民族同意或參與。然而,實務上各級政府或不願承認原住民族土地權,或在開發時忽略原住民族同意或參與權,在《原基法》目前並未落實的情況下,設若如前兩段所述加速土地變更與擴充行政機關之權力,將導致原住民族土地與生存權的快速喪失。為避免以上情形發生,各特別條例應遵守《原基法》,並明定於相關條款中。但依據過往經驗,面對強大的政商實力,能維持原住民族主體發展的可能性是非常黯淡的。

 第四,從環境保育的角度而言,各特別條例所欲加速推動的開發案,可能涉及營建署及縣市政府已劃定之「環境敏感區」土地,或部分將有重大破壞之疑慮。部分人士可能會主張,我國已經有環評機制可以把關,因此無須擔憂。然而,將所有責任均交付環評,在制度設計上實是無法承受之重,況且在現行體制下,部分各級政府都已設法規避環評規定,遑論在前述加速土地變更與行政機關擴權的草案中,政府機關與開發單位規避扭曲環境法規的空間將更大。因此,各特別條例應明列嚴格之條文,以規範土地變更使用涉及環境敏感區時之情形。

 總之,土地變更使用固非絕對不可,但需非常謹慎,尤其在愈趨兩極化的我國社會與政經權力結構中,弱勢百姓與土地極易成為寬鬆草率程序下的受害者。農業發展條例放寬農舍興建所導致的「豪華農舍」土地亂象,至今政府仍束手無策,正足以為各種特別條例立法之殷鑑。



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