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國軍將級軍官退伍問題之研討
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岳將軍
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  ..前言

    最近由於國防部爆發了所謂的「賣官買官」案,以致國軍將等軍官的退伍問題,受到社會媒體的關注,國軍軍官之退伍問題一直是國軍人事制度中的大問題,多年以來一直是國軍軍官的困擾問題。為了因應國軍軍官服役年限及退伍年齡的變化,陸海空軍軍官服役條例及其施行細則曾作過多次的修訂,到了民國八十四年已到了不勝修訂的程度,國防部為了避免修法過多的不良形象,遂將軍官服役條例與士官條例合而為一,實際上卻仍是為了條訂軍官服役退伍的問題,就新的陸海空軍軍官士官服條例加以研究,發現除了以前的一些問題仍然存在並未改進,更產生了一些新的問題,將來必須要再加以修訂改進。其中特別是將級軍官的退伍問題將更成為問題,所以在此先提出來研討。

 

  ..將等軍官退伍之有關法令規

    .服役條例第五條..軍官、士官除役齡如左

       一、下士、中士、上士五十歲。

       二、士官長五十八歲。

       三、尉官五十歲。

       四、校官五十八歲。

       五、少將六十歲。

       六、中將六十五歲。

       七、上將七十歲。

       一級上將除役年齡,不受前項第七款之限制。

    .服役條例第六條..軍官、士官服役最大年限或年齡如左..

       一、士官與除役年齡同。

       二、少尉、中尉十年。

       三、上尉十五年。

       四、少校二十年。

       五、中校二十四年。

       六、上校二十八年。

       七、少將五十七歲。

       八、中將六十歲。

       九、上將六十四歲。

       前項服現役最大年限,自任官之日起算;服現役最大年齡,依其出生年月日計算至足齡之年次月一日止。

       一級上將服現役最大年齡,不受第一項第九款之限制。

    .第十五條..常備軍官、常備士官,有左列情形之一者,予以退伍..

       一、服滿現役最少年限,志願退伍者。

       二、屆滿現役最大年限或年齡者。

       三、因病、傷或體質衰弱,經檢定不適服現役者。

       四、逾越編制員額者。

       五、經考核不適服現役或久停未晉者。

       六、停役原因消滅免予回役者。

       七、依前條第一項第三款至第七款規定,停役滿三年未回役者。但在三年內,志願退伍者,從其志願。

    .陸海空軍軍官士官服役條例施行細則第十一條..

       本條例第十五條第四款所稱逾越編制員額,指逾越編制員額調任委員、諮議官、部屬軍官,於一年內未檢討納實者。

       本條例第十五條第五款所稱經考核不適服現役,指年度考績丙上以下或因個人因素一次受記大迥二次以上懲罰,不適服現役者。

       本條例第十五條第五款所稱久停未晉,指本條例施行後晉任將官本階停年屆八年或本條例施行前己晉任將官本階停年屆滿十年,未佔上階職缺者;至校官、尉官及士官,由國防部視需要另訂之。

 

  .問題說明與作業檢討

    基本上將級軍官退伍有主動的自願退伍與被動的命令退伍兩種方式。所謂主動的自願退伍就是依服役條例第十五條第一款「服滿現役最少年限,志願退伍者。」被動的命令退伍,其依法規所定之條件為下列各項..

       一、屆滿現役最大年齡,少將五十七歲、中將六十歲、上將六十四歲。

       二、因病、傷或體質衰弱,經檢定不適服現役者。

       三、逾越編制員額者。

       四、經考核不適服現役或久停未晉者。

       五、停役原因消滅免予回役者,或在停役期間志願退伍者。

    以客觀的立場檢討以上各款條件有合理的、也有雖不合理但是可以接受的、更有極不合必須立刻加以改進的。第二款、第五款及第四款之前半段等條件是合理的。事實上為求周延第二款中尚應加入心神喪失一項。第一款及第四款之後半段條件屬不合但是可以接受的。第三款是極不合理必須立即加以改進的,分別說明於后..

    .依服役條例第五條之規定除役年齡為..

        少將六十歲。

        中將六十五歲。

        上將七十歲。

        第六條則將服現役年齡定為..

        少將五十七歲。

        中將六十歲。

        上將六十四歲。

        退伍與除役之間實際上是少將提前三年、中將提前五年、上將則提前六年。如此訂定的道理何在,未見任何說明,事實上也說不上什麼道理的。只是保留了對舊制軍官(民國四十八年八月十三日以前已任常備軍官)現役限齡的規定而已。

        民國四十八年八月十四日制定公布之「陸海空軍軍官服役條例」之第五條規定..

        軍官服現役最大年限如左..

        一、少尉、中尉十年。

        二、上尉十五年。

        三、少校二十年。

        四、中校二十四年。

        五、上校二十八年。

        前項現役最大年限,自任官之日起算;將官在本階內服現役年限為十年。

        當時為對四十八年八月十三日以前己任官之常備軍官加以優待,使其不受服役最大年限之限制(當時有為數不少之尉、校級軍官已超過現役最大年限)。所以在服役條例第三十一條規定..﹁本條例四十八年八月十三日施行前,己任常備軍官者,其在營服役年限,得依軍事需要,酌予延長。﹂因此在施行細則中以第三條加以規定..

        四十八年八月十三日本條例公布前己任常備軍官者,不適用本條例第五條現役最大年限之規定,應另依本條例第三十一條規定,按左列現役限齡行之。

        一、上將  六十四歲

        二、中將  六十歲

        三、少將  五十七歲

        四、上校  五十四歲

        五、中校  五十二歲

        六、少校  五十歲

        七、上尉  四十八歲

        八、中尉  四十五歲

        九、少尉  四十三歲

        一級上將得繼續保留現役不受前第一款現役限齡之限制,其辦法另定之。第一項限齡以屆滿足齡之年出月份為準,屆滿現役限齡人員予以退伍。但合於延役標準者,得予延役,其標準由國防部定之。

        因此在民國四十八年八月十四日以後任官之常備軍官均應依﹁陸海空軍軍官服役條例﹁第五條之規定辦理退伍。當然將級軍官的退伍就應該依第五條之第二項..

       「將官在本階內服現役年限為十年」。的規定辦理。不過事實上將級軍官並未依此規定辦理,多半是仍沿用現役限齡的規定,而且是以行政命令的方式辦理的,並不完全合法。而為了使將級軍官退伍年齡限制合法化所以在八十四年八月十一日公布的陸海空軍軍官士官服役條例中以第六條重新加以律定為..

        軍官、士官服現役最大年限或年齡如左..

        一、士官與除役年齡同。

        二、少尉、中尉十年。

        三、上尉十五年。

        四、少校二十年。

        五、中校二十四年。

        六、上校二十八年。

        七、少將五十七歲。

        八、中將六十歲。

        九、上將六十四歲。

        前項服現役最大年限,自任官之日起算;服現役最大年齡,依其出生年月日計算至足齡之年次月一日止。

        一級上將服現役最大年齡,不受第一項第九款之限制。

        如此訂定後表面上好像是解決了,以往在四十八年八月十四日以後任官的將級軍官究竟應依現役限齡或本階內服役十年退伍的問題。今後將級軍官依法少將五十七歲、中將六十歲、上將六十四歲退伍。其實不然以少將而言今後仍然存在服役年限及年齡限制的?重標準。因為在條例第十五條第五款..﹁經考核不適服現役或停未晉者。對於何謂「久停未晉」 ,依施行細則第十一之解釋..「本條例第十五條第五款所稱久停未晉,指本條例施行後晉任將官本階停年屆滿八年或本條例施行前已晉任將官本階停年屆滿十年,未佔上階職缺者;至校官、尉官及士官,由國防部視需要另定之。」

        所以總而言之對國軍軍官的服役期限,不論是現役最大年限或年齡於法雖有規定,但不表示所有的軍官都可依法服役至最大年限或年齡。大概自少將以下之各階之優秀軍官均無法服役至最大年齡或年限。因為結合任官條例的軍官晉任所須的停年規定來看,軍官自初任少尉至晉任少將所須之停年為二十二年,如果任少尉時年二十二歲則晉任少將時年四十四歲,本階停年八年不過五十二歲。校級軍官之本階停年最大年限由國防部另定之,以晉任上校所須之停年為十六年,晉任上校後服役最大年限二十八年,尚有十二年的時間,國防部不可能將上校久停未晉的年限定為十年或十二年,按以往行政命令所定的年限應為七年或九年,因此上校亦無去服役至最大年限二十八年。同樣中校所須停年為十二年,晉任中校後服役最大年限二十四年,亦有十二年的時間,自然也必須定久停的年限,也無法服役至最大年限。這些情況在將來勢必成為新的問題。造成國軍人事制度及國軍軍官的困擾。

        依服役條例第六條之規定將級服現役限齡為少將五十七歲、中將六十歲、上將六十四歲。對當事人就退休而言都嫌太早,就轉業而言又嫌太晚。公務人員命令退休的年齡是六十五歲,且對仍堪任職而自願繼續服務者,可以延長至七十歲。因此對上將而言六十四歲的確過早,而且在條例第六條第三項中又明白規定一級上將服現役最大年齡,不受第一項第九款之限制。換言之一級上將可服役至七十歲,而二級上將就只能服役到六十四歲,是說不上什麼道理的,因為依任官條例的規定一級上將、二級上將都屬特任官的層級,似可依特任官的有關規定辦理。不必在服役條例中加以規定。即是以年齡作為命令退休的條件,就應該參照公務人員退休法的標準,並以軍隊的特性加以提前規定少將六十歲、中將六十五歲,一律不准延役,則比較合理而公平,並且可以免除許多的困擾。因為在管理當局也明白將級軍官的退伍年齡並非完全適當,因此在服役條例第十八條第二項又加以規定..﹁屆滿現役最大年限或年齡,其專長為軍中需要,且志願繼續服現役者,得予延役至除役年齡。﹂所以將級軍官的延役與輔導轉業就一直是國防部管理當局對將級軍官限齡退伍的救濟措施,換言之是以救濟措施來彌補規定的不合理。但是時至今日對將官的延役已大幅減少,而轉業輔導也已經沒有機會的情況下。

        是否應該回過頭來檢討現役限齡的規定。

    .第三款為﹁逾越編制員額者。﹂依施行細則第十一條所作之解釋﹁本條例第十五條第四款所稱逾越編員額,指逾越編制員額調任委員、諮議官、部屬軍官,於一年內未檢討納實者。﹂基本上這是有不合法又不合理的規定,其完全是在法定條件之外為當權者運用權謀而另開的權宜及方便之門。相當詭異的條款,它本身就是鑽破法令的條款。所謂編制外員額根本就是人事制度中不合法、理的情況,早已應該消除的陃規或陃習。因為分類職位人事制度的理論根本就不可能有所謂的編制外人員。我國的公務人員人事制度經過長時間的研究改進,特別是自七十六年實施所謂的人事制度後,就已無﹁編制外人員﹂這種情況,早年的公務人員調職有所謂的調任﹁待命進修﹂,就是由編制內調到編制外的情況。而今已經沒有這種情況了。國軍軍官之任職、調職、停職以及免職、撤職、復職等人事作業,在「陸海空軍軍官士官任職條例」及其施行細則中均有詳細的規定。其中並無調任編制外職缺之規定。

        編制外人員的存在與編制內外之間的調職,確實是在現代的人事管理制度中不應該存在的情況和作為。然而對管理者而言又確實是一種權宜方便的事。所以仍然會在一些落伍的人事制度中出現。國軍近年來一直在大力推行所謂的人事精簡,在理論上編制外人員應該早已減至最少的程度。事實上卻仍然保留了極大數量的編制外人員,成為謂的超編人員,並且影響到編人制內人員的權益,以已佔將級軍官實缺人員的晉升為例,每年大約有四成左右的人員未能晉任,人事單位的理由就是國軍少將現員已經嚴重超編,依編應有五百餘員但目前已多至六百餘員,因此部分已佔實缺人員不得晉任。其實是似是而非的理由,稍加檢討即可明白其所謂超編員額實係國防部故意造成的,事實上這些員額就是由國防部派到各級學校的教官。所以就法而言服役條第十五條第四款所稱之「逾越編制員額者」,應該包括不屬國軍編制員額中的各級學校教官。但在施行細則中對此最大宗的逾越編制員額竟視而不見避而不談,僅對極少數的委員及幾乎沒有的諮議官、部屬軍官加以規定,不知其用心與目的何在?事實上國軍長久以來以人事作業手段處理之無過失、非不適任人員,也不限於委員、諮議官、部屬軍官等三項。以往上將調任戰略顧問,中將調任參軍,也就和少將調任委員是同樣的情況。但是施行細則亦未見規定。如此看來此一條款及施行細則之說明,實係為疏通目前國軍軍官人事管道中雍塞嚴重的一段,針對少將級軍官之階段性作為。既然如此就大可不必訂定於法令中,使其成為有後遺症的「整人」條款了。

    所以對將級軍官而言命令退伍的條件不外現役限齡、逾越編制員額、久停未晉等三項外在訂定的條件,及身心狀況不堪服役或經考核不適服役及因案判刑等個人因素。個人因素對當事人而言屬毫無疑義必須接受的,當然也是會心服口服欣然接受的。而前三項的外在條件事實上都有值得商榷之處,是不能令人心服而接受的,當然對被迫退伍的軍官而言雖不心服但也只得接受,否則又能如何。但是對一個要追求現代化、民主、自由、創造進步、繁榮的國家而言就不是應該有的狀況了。

 

  ..建議事項

    國軍軍官的退伍與公務人員的退休,本質上不是同一回事,特別是中校級以下軍官的退伍,因為年齡僅在四十左右,根本不是任何職業性的退休,只是受限於軍人的特性需要作的轉業而已。在上校、少將階層的退伍才大致符合退休的意義。但是就目前所定的退伍年限及年齡而言,都嫌太早了些,上校在五十歲左右、少將五十七歲、中將六十歲都是在經過培育訓練後,真正可用的時候。對當事人而言上校階軍或有轉業之可能,對將等則根本無從轉業,純屬提前退休,所以目前的規定對國家政府是人力資源的浪費,

  對個人則是生命的浪費,因此年限或限齡退伍的現行規定必須加以研究變革。事實上等行之有年後也必然會被迫改進的,因為國軍現行的退伍制度,根本不符合國家退撫制度的基本理論。退撫制度之基本係在人事制度中的退離部份建立養老卹孤的制度。退休金事實上就是所謂的「養老金」,是國家為表「崇德報功」 之意,對於任職政府機關的

  公務人員因年老力衰、傷殘或其他原因不能繼續為國服務,而依規定退休時,給予其本人之相當經濟報償(給與),俾終餘年之用。(也不符合政府改革退撫制度的宗旨)。

  公務人員退撫制度之改革,最主要的目的在減輕政府的財政負擔,由政府完全負擔的恩給制,改為基金型態之保險制。在退休金支付標準上,將一次退休金由五年九個基數到最高三十年六十一個規定改為五年七.五個基數到三十五年五十三個基數。月退休俸則由十五年75%到最高三十年90%改為十五年30%到三十五年70%。也就是將起始之所得降低,採計年資增加,並且自十五年可領退休俸後之每年增加率由百分之一調整為百分之二,其目的就是在避免公務在五十歲左右就及早退休,政府需負擔過久之退休俸。及增加公務人員留任之意願。所以在三、五年後勢必會被迫再修改國軍的退伍制度的。與其到時被迫修改就不如目前自行檢討改進了。

    國軍退伍制度之所以產生許多問題,其基本的原因在於國家對「職業軍人」尚缺乏一套應該有的進用退離的法令。以致當前的「職業軍人」(非依兵役法徵召的軍人)的退離在本質上須依「公務人員退休法 」 辦理外,尚須依「兵役法」 的規定來辦理。這也就是國家政府在改革全國公務人員退撫制度時,國軍必須修訂的是服役條例,而不是制定「軍人退休法」的原因。事實上應該是可以制定「軍人退休法 」 ,也應該制定「軍人考試法」、「軍人任用法」 、以致於俸給、考績等法的。唯有如此才能建立軍人在國家公務人員體系中的法定地位,從而才能談到軍人的尊嚴。否則軍人雖經數十年之為國效命官拜上將特任官,但與公務人員的特任官相比較,一為為國服役的特任官,另一則係為國家服務的特任官,使得特任官都有了等級之分,而軍職特任官又不能得到特任官的待遇,(上將仍須於六十四歲退伍)其是否合理適宜值得商榷。

    因此對國軍退伍制度的檢討建議,遠程的是要制定國家職業軍人自進用至退離的全套法令規章。我國已經作到了「軍隊國家化」,尚待推進的就是「軍人職業化」。唯有在軍人職業化以後,軍人才有一定的社會地位,才會有尊嚴,而國家才能達到﹁國家現代化」。近程的建議則是刪除「陸海空軍軍官士官服役條例」 第六條的規定,揚棄分階制定退伍年限或年齡的規定,修訂第五條條文,將其第一項第七款及第二項部份刪除,增列第二項為「服役至除役年齡予以命令退伍。」

    但是最重要而且必須立即執行的是停止施行,服役條例第十五條第四款「逾越編制員額者」及第五款後段「久停未晉者」兩項。因為這兩項其立法的理由並不合理,會使對當事人受到權益上的損害。其更為嚴重的是這兩項條款,對軍隊會造成一定程度的內部鬥爭,足以影響到軍隊的團結。

 

  ..結論

    近年來國防部為推行政府的精簡政策,疏通人事管道,力促將級軍官提前退伍,因而有所謂「勸退」的作業。對當事人而言則屬「逼退」情何以堪。並且促成將等軍官過量的退伍。人事幕僚單位之原意或在疏通管道,增加上校級軍官佔缺晉任的機會,反而徒增人事困擾及當事人的不平。為得不償失和沒有必要的事。對當前的國軍而言團結和諧遠比疏通人事管道重要,何況人事管道目前所顯現的壅塞只是一時的,時間一到自然會暢通的。而團結和諧被破壞後將無可挽回。不適當的法令政策如果繼續存在,除了使一部的人含怨而去,也會使在職者產生不安而有五日京兆之心,一有機會也就抽身而去了,其對軍隊的傷害將伊於胡底了。正如「魏徵諫太宗十思疏」一文中所言的「怨不在大,可畏惟人。」輕則影響軍心之向背,重則動搖國軍之根本。因此國軍宜重新檢討將等軍官的退伍政策,以求弊絕風清。

 

 

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