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行憲紀念日獻給中華民國憲法的生日禮物──真正權能區分的憲政藍圖
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關爺爺
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圖像裡可能有火和文字

今日是中華民國行憲73週年紀念日,中華民國憲法自民國25年5月5日起擬憲草,經大家多次討論修改,於民國35年12月25日制憲完成,民國36年12月25日正式行憲至今已73年!這73年來,中華民國憲法真可謂命運多舛,行憲兩年後大陸就淪陷,憲法不僅不能正常運行,且還要安定動盪局勢,不得不以動員戡亂時期臨時條款代替憲法原有條文;直到民國80年5月1日廢除動員戡亂時期臨時條款,長達42年憲法都不能真正實行,動員戡亂時期臨時條款廢除後至今,憲法仍然不能正常實行,因為大陸仍未收復,不能全國行憲,而取代動員戡亂時期臨時條款的憲法增修條文,多年來不斷的添加和改來改去,更將憲法愈改愈荒唐!

我們當然希望儘早光復大陸和收回外蒙古,讓中華民國憲法能儘早的在全中國正常實行,不過將來光復大陸之後,中華民國憲政回歸正常,到時這憲法可能也有需要修改加以改進的地方,因為這部憲法是依照國父孫爺爺五權分立的說法制定的,國父孫爺爺提出五權分立的主張是為了權能區分,權能區分就是「人民有權,政府有能」,人民的權不妨礙到政府施政能力的發揮,政府的施政能力也不會侵犯到民權;更確切的說就是「政府行使正當治權,民眾享用正當民權」,因為政府祇能行使正當治權,所以民眾正當的民權不會遭剝奪,民眾亦祇能享用正當民權,所以政府正當的治權也不會行使受妨礙。

但國父孫爺爺祇列出五權分立的五個權力項目,沒有提出五權分立的具體組織結構,而從五五憲草的起擬到最後中華民國憲法完成制憲,整個制憲過程可見大家祇知將國父孫爺爺說的五個權力項目分立在憲法裡,卻根本沒注意到這樣的五權分立是否可達到權能區分的要求?因此有人認為這憲法裡的國民大會和憲法裡的立法院分屬不同黨派掌控時,政府的「能」更受綑綁,更不能發揮,更產生和權能區分要求背道而馳的反效果!今日愈修愈荒唐的憲法增修條文更變得「人民無權,無能的政府也擁有大權」的超級獨裁增修條文,且還有人再提議修憲廢考監,要完全捨棄國父孫爺爺的民主思想去抄襲西方三權分立,簡直令人無法苟同!

在今日中華民國憲法誕生「73歲生日」這天,特依國父孫爺爺權能區分主張獻上中華民國憲政改進藍圖,作為慶祝中華民國憲法「生日」的禮物,於未光復大陸之前,先在中華民國政府有效管轄地區試行這中華民國憲法的升級版,因為此升級版仍然是已有的中華民國憲法架構僅作些細部改裝,所以無論是現在試行抑或將來擴大成全中國的升級版憲法,都不會勞師動眾大費周章,茲將此權能區分憲政改進藍圖獻上,以祝中華民國憲法「生日快樂」!

權能區分的憲政藍圖

權能區分最根本該從哪裡分?應該從政府與國會間的制衡區分!國會就是要制止政府不正當動用行政權力,但不可以侵犯正當行政職權!然「國會應制止政府不正當動用行政權力,但不可以侵犯正當行政職權」,這話過去有人說過嗎?國父孫爺爺也沒說過這話,但這話說出來卻無庸置疑是最理所當然的道理!今世上一般民主國家存在的普遍現象,就是執政黨在國會席次過半,政府所受制衡減小,甚至喪失制衡,變成假民主的獨裁專政;執政黨在國會席次未過半,政府施政又可能處處受國會惡意阻撓;國父孫爺爺就因此主張彈劾權與立法權分開,但其實若不從「權能區分」這四個字上規範政府與國會的關係,也就是若不從「國會應制止政府不正當動用行政權力,但不可以侵犯正當行政職權」這項要則規範政府與國會的關係,那不祇是彈劾權,國會的每一項事權行使都會執政黨在國會席次過半有執政黨在國會席次過半的弊病,執政黨在國會席次未過半有執政黨在國會席次未過半的弊病!

現在也不談為真正的權能區分而另行設計新的憲法組織結構,就從已有的中華民國憲法如何修改成真正具權能區分效用的憲法來研思;這部憲法的原條文就已祇有五權分立沒有權能區分,再經李登輝、陳水扁兩任總統荒誕古怪的憲法增修條文,更將憲法變成「人民無權,無能的政府也擁有大權」的超級獨裁憲法,總統竟成了無能有權超級獨裁的憲政怪獸!因此修憲還怎麼是廢考監呢?當然是廢掉無能有權超級獨裁憲政怪獸的總統嘛!要將無能有權超級獨裁的總統廢成完全無權虛位元首,虛位無權的總統當然就不再是全民直選了,國民大會也裁撤了,亦沒有國民大會可選總統了,且總統祇是虛位元首行政就是內閣制,縱使仍有國民大會,國民大會選的也是行政院長而非總統,沒有國民大會,全民直選就改為直選行政院長!

行政院長既由全民直選,採行內閣制,行政院長就擁有一切行政職權,那「國會應制止政府不正當動用行政權力,但不可以侵犯正當行政職權」就是立法院應制止行政院不正當動用行政權力,但不可以侵犯行政院的正當行政職權!而立法院何者謂制止不正當動用行政權力?何者謂侵犯正當行政職權?由何人來判別正當行政職權和不正當動用行政權力?立法院通過的一項立法是制止行政院不正當動用行政權力還是侵犯行政院正當行政職權?如果是侵犯正當行政職權,行政院要如何應對?行政院提出的法案遭立法院否決,這項否決是制止行政院不正當動用行政權力還是侵犯行政院正當行政職權?如果是侵犯正當行政職權,行政院又要如何應對?要解答這些問題,還須先從其他機關談起。

虛位元首的總統不再由全民直選,有國民大會,國民大會也不是選總統的,那總統要如何產生?還是先將監察委員恢復為各省議會選出,但僅限初任監委,即六都初任監委由六都各市議會選出,福建省初任監委則委由金門縣長和連江縣長共同決定,台灣省初任監委亦委由省內各縣市長共同表決選出;每六年,六都選民各對己市監委、金馬地區選民對福建省監委、台灣省選民對台灣省監委分別行使續任同意投票,每一位監委都要獲得自己省市半數以上選民票數同意方得續任監委;由於續任同意投票沒有競選對手,可以禁止各政黨介入這項投票,並禁止監委加入或參與任何政黨,使監察院成為真正超黨派機關!

虛位元首的總統就由這樣的監察院決定其任免去留,初任總統由監察院選出,每六年亦由監察院對總統行使續任同意投票,總統須獲半數以上監委同意方得續任總統;這樣的總統亦須與監委同樣超黨派,不得加入或參與任何政黨,其連任次數不須再限制,其職權僅有司法院和考試院的人事提名權,提名人選皆須監察院同意方得任命;但全民直選的行政院長若因意外事故不能視事甚或缺位時,總統亦可提名代理行政院長,經立法院同意任命之,可是代理行政院長任期祇能到原任行政院長正式任期結束時,就要全民直選新的行政院長;如此總統就如同監察院的「下屬」,將無能有權超級獨裁憲政怪獸的總統徹底改變掉!

有了超黨派監察院和超黨派總統,司法院和考試院的幾個最高官職就應恢復原先由總統提名,監察院同意任命之,因此司法院正副院長和大法官皆改為初任者由總統提名,監察院同意任命之,每八年由全國選民對司法院正副院長和諸大法官行使續任同意投票,司法院副院長和每一位大法官皆須獲全國選民半數以上同意方得續任其職,司法院長更須獲全國選民70%以上同意方得續任;此等官職的續任同意投票同樣禁止任何政黨介入,且此等官職亦皆超黨派官職,任職者同樣一概禁止加入或參與任何政黨。

現在復回到行政院和立法院之間,「國會應制止政府不正當動用行政權力,但不可以侵犯正當行政職權」這項要則如何落實?執政黨在立法院席次過半,行政院不正當動用行政權力,立法院可能都放水不予制止;執政黨在立法院席次未過半,立法院又可能都惡意侵犯正當行政職權,惡意阻撓正當施政;要免除執政黨在立法院席次過半的弊病,祇要立法院裡有足夠的超黨派席次,包括執政黨在內的所有政黨都可永遠在立法院席次不到達半數;即立法院內有超黨派席立委和競選席立委,競選席立委開放任何政黨角逐,超黨派立委初任由同選區競選席立委指定,逢立委選舉,各選區選民選出各選區競選席立委及對自己選區超黨派立委行使續任同意投票,超黨派立委須獲自己選區半數以上同意票還是70%以上同意票方得續任,由各選區選民各自決定;超黨派立委的續任同意投票也是禁止任何政黨介入,既為超黨派立委,當然禁止加入或參與任何政黨,不屬於任何政黨;有了數量足夠的超黨派立委,包括執政黨在內的任何政黨,在立法院席次皆永遠不能到達半數,自然就免除了執政黨在立法院席次過半的弊病。

剩下就是執政黨在立法院席次未過半的弊病,執政黨在立法院席次永遠都到達不了半數,那立法院惡意阻撓行政院施政,惡意侵犯正當行政職權怎麼辦呢?有了上述的司法院長和大法官,行政院就可藉司法院防止立法院侵犯正當行政職權,當行政院認為立法院通過的一項立法侵犯到正當行政職權,就不再是送回立法院覆議,而是請求司法院長評判;司法院長如認為立法院的立法侵犯正當行政職權,立法院不接受可訴諸大法官會議,司法院長如認為立法院沒有侵犯正當行政職權,行政院不接受也可以訴諸大法官會議;行政院所提法案遭立法院否決,行政院同樣可請司法院長評判立法院的否決是否侵犯正當行政職權;司法院既可應行政院的請求而制止立法院侵犯正當行政職權,如此的司法院當可免除執政黨在立法院席次未過半的弊病!

中華民國憲法五權分立作這樣的改進,雖是五權分立,但行政、立法、司法的三權關係竟還果真達到權能區分的要求,「國會應制止政府不正當動用行政權力,但不可以侵犯正當行政職權」這項要則原來就是權能區分的根本點!司法權可兼作何為制止不正當動用行政權力與何為侵犯正當行政職權的仲裁者,維持著權能區分。

所以監察院可以廢嗎?祇有將監察院改變成上述真正超黨派的監察院,再將無能有權超級獨裁憲政怪獸的總統變成形同監察院「下屬」超黨派虛位元首,方可將司法院變成行政院和立法院間仲裁者維持權能區分的超黨派司法院;且不僅總統、監察院、司法院、考試院皆超黨派,連立法院都有超黨派席次立委,令執政黨在立法院席次永遠都不能到達半數,這樣執政黨就祇能掌控行政院;推舉人選當上行政院長的政黨就是執政黨,行政院長擁有一切行政權力,但其權力超不出行政院之外,執政黨也就除行政院外,總統和其他四院全都管不到,連立法院席次都永遠不能到達半數,將執政黨的活動範圍完全限制於祇有行政院內,有效的維持權能區分和鞏固民主!

維持監察院,將監察院形態改良,原來存留這樣改良後的監查院方可產生這麼多絕佳的憲政功能,那監察院怎麼可以廢呢?廢監察院才是錯的!至於考試院,中央選舉委員會應脫離行政院去與考試院合併成官務院,以防執政黨透過行政院操弄選舉;「官務」當然就是管理官職的事務,考試、銓敘、選務皆屬官務範疇,考試考取了做官和選舉當選了做官,乃聘選官吏的兩種不同方式;國父孫爺爺為防考試舞弊而主張考試獨立於行政之外,但選舉亦同樣可能舞弊,民主政治選舉舞弊比考試舞弊更嚴重,豈有祇防考試舞弊卻不防選舉舞弊之理?因此考試院更是不僅不能廢,且還要再納入選務機關擴大成官務院!

因此要真正達到權能區分的要求,行政與立法要確實依循「國會應制止政府不正當動用行政權力,但不可以侵犯正當行政職權」的正確要則,結論就是護考監、廢總統、內閣制、行政院長直選!

祝中華民國憲法「73歲生日快樂」

在中華民國行憲73週年紀念的今日,將此權能區分憲政藍圖作為中華民國憲法的「生日禮物」獻給中華民國憲法,願中華民國憲法因此升級為真正達到權能區分要求的憲法,且還為全球民主政治執政黨在國會席次過半有執政黨在國會席次過半的弊病,執政黨在國會席次未過半有執政黨在國會席次未過半的弊病,還有國會淪為黨派爭逐場所的這些民主政治缺點提供改進良方!最後還是祝中華民國憲法「73歲生日快樂」!

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