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【研究分析】針對國內貧窮問題的社福觀點
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獨孤無劍

智總副祕書長 孫一信

商週、天下雜誌及各報社論均以相當篇幅專題探討貧窮(及貧富差距),貧窮問題儼然成為顯學,也的確是台灣千萬人民所共同面對的具體事實。以下有幾個常見數據可以佐證。

台灣個人所得最高族群(前 1/10 ),其所得金額是最低族群(後 1/10 )的 61 倍之多,一年前,差距倍數近 39 倍,而十年前僅為 19 倍。家庭所得差距,最高所得組(前 1/5 )的家庭年所得高達 178 萬元,最低組(後 1/5 )年所得僅有 27 萬 9000 元,兩者差距達 6.39 倍。根據研究預測九十一年所得差距倍數應該會突破七倍。這個倍數在十年前為 4.97 倍,差距拉大的原因在於,所得最低組的家庭金額不增反減,但所得最高組的家庭卻是一路上揚。以民國九十年來說,最低組的家庭年所得金額,從 315,000 元縮水至 279,000 元,一年之間衰退 11.35 %,也就是說,最低收入組的家庭所得,已經倒退回民國八十三年的狀態。所得最高組的前五分之一家庭,掌握了全台灣 41 %的所得;最後五分之一的家庭,則僅僅分得 6 %的所得。過去四年來,只有所得水準在前五分之一的家庭,所得是逐年增加,其餘家庭的所得每年均呈下降趨勢。

數據呈現的是貧富差距的現象,讓我們進一步描述目前國內貧窮者的圖像。曾經我們經歷過商業、工業兩次產業革命,透過剝奪農業生產者生產資料(土地),並進一步去技術化(低薪化)的過程貧窮化。不過商業及工業革命從未像最近資本主義全球化、資訊革命,如此快速地造就極少數的贏家和絕大多數的失業者。

透過全球化的經貿架構,資本家可以遊走在世界各地尋找最便宜的勞動力,透過快速流動的資金,將資本轉投資在其他地方。因此,昨天還在高雄的工作機會,明天可能已經跑到檳城,後天又或許已經前往東莞。人畢竟跟資本不同,不是銀行帳簿上的數字,也不像電子資訊的符號,可以任意游移,我們必需植於土地,來從事我們的勞動再生產,如:生兒育女、休養生息、照顧老殘者等。游移速度的差距,造成了現在的失業者圖像,即「很想要工作,卻苦無工作機會」的一群。

一、社會救助的不足:

不過我國社會救助法所規定的貧窮線卻仍然維持在四百年前英國濟貧法的觀念, 1601 年英國濟貧法將窮人分為「值得幫助,及不值得幫助」兩種。社會救助法第十五條規定低收入戶中有工作能力者,縣市政府應協助其就業,不予扶助。因此,在計算家庭總收入時,就算是沒有收入的家庭主婦或是失業者,都被當成有基本工資 15,840 的收入。去年縣市社會福利業務考核時,更有縣市政府基於財源不足的考量,縱使沒有收入,仍將 16 歲以上、 65 歲以下(排除學生、身心障礙、重病或照顧重病者)的男性視為有 25,000 元收入,女性視為有 20,000 元收入。不僅在危急的時候沒伸出援手,反而火上加油、落井下石,社會救助預算不增反減。

我國社會救助的概念許久未修,已經無法真正反映需救助者的需求。我國低收入總戶數佔全國總戶數 0.99 ﹪,低收入總人數佔全國 0.75 ﹪,明顯低於美國的 11.8 ﹪、英國 11 ﹪、瑞典 7 ﹪、德國 7 ﹪。

打個比喻來說,車站為界定免費和半票者的身高,會在牆上劃條線,並標示 120 公分,或 140 公分的字樣。在早期國小五年級普遍身高不及 140 公分,不過在營養攝取充足的年代,或許三年級就已超過該標準(只是比喻,未經查證)。我國社會救助法的修正幅度,並沒有趕上社會的變遷速度。

二、恩給制社會福利制度的不公平仍然存在:

根據監察院九十一年出版的「我國社會福利制度總體簡調查報告」指出,我國現行軍公教退撫制度設計有退休金、養老給付、現金補償給與、優惠存款等措施,由於長期以來獨厚軍公教人員福利的結果,已造成軍公教退撫制度的不合理問題。依八十九年度的統計,全國社會福利預算支出,其中就有 50 ﹪的支出僅為照顧軍公教特定族群,約為十萬人左右。其中最不合理的制度及優惠存款的設計。

溯源 18 ﹪優惠存款利息的法源依據,原來只是一只行政命令。當時係依立法院法制委員會於民國四十八年七月十五日審議公務人員退休法草案時,基於公務人員支領一次退休金係以其最後在職之月俸額,及本人實務代金為基數內涵,造成退休實質所得偏低,為照顧退休人員生活,遂決議由銓敘部邀請相關機關研商,並經過考試院於民國四十九年一月修正公務人員退休法施行細則,增列第三十一條(現為三十二條)規定:「依公務人員退休法之公務人員支領一次退休金得辦理優惠存款。」。銓敘部乃會同財政部於民國四十九年十一月二日會銜訂定發布『公務人員退休金優惠存款辦法』。

民國五十三年六月一日由國防部會同財政部會銜訂定發布『陸海空退伍除役官兵退伍金優惠儲蓄存款辦法』;民國五十四年二月二十二日,由教育部會同財政部會銜發布『學校教職員退休金優惠存款辦法』。民國六十四年四月二十四日依行政院台六四人政肆字第 079006 號函 ,政務官比照公務人員,民國七十八年二月二十五日,依內政部邀集有關機關會商獲致之結論,第一屆中央資深民代比照政務官。

由以上觀之,優惠存款的存在不僅不合乎法律保留原則,更是政府行政官員慷人民之荷包慨自己之口袋的赤裸體現。

姑且不論台灣特殊的政治環境所形塑的恩給制(獨厚軍公教)社會福利制度,就現實面來看也存在太多不合理。收先我們來看優惠利率與一年期定存利率的沿革,從民國四十九年起,定存利率為 14.2 ﹪,逐年下降至五十六年的 8.1 ﹪,然後歷史上出現利率高峰期有兩次,一為六十三年的 15 ﹪和七十年的 14.5 ﹪,七十一年後,利息就從未超過 10 ﹪,更逐年下降至今年的 2 ﹪以下。四十九年的優存辦法利率僅規定為台銀一年期利息加 50 ﹪,誰知道民國六十八年該辦法被改為不得低於 14.25 ﹪,民國七十三年更將 14.25 ﹪調高至 18 ﹪。時至今日,利息差額竟高達 16 ﹪(詳如 附表一 )。

雖然八十四年以後的公務人員年資,已不再享有優存利息補貼,唯當今中央及地方政府每年 566 億元的利息補貼,往後還會繼續攀升,十五年後才會達到最補貼高峰。反觀中央政府社會福利設算給各縣市的經費為 126 億元(北、高兩市除外),公益彩券獲配縣市政府金額約為 150 億元,再加上各縣市政府微薄的自籌款,卻是要照顧從兒童到老殘的所有民眾。如果計算每人所能分配到的資源,真可謂天壤之別。

三、國民年金辦不成、富人減稅開大門:

國民年金從八十二年研議迄今,已經十年,歷經三屆總統。這個攸關 384 萬未納入任何保險的弱勢國民而言極其重要的社會安全制度,經過多年討論,眼看就要成行時,總是遇到所謂不可抗拒因素,如八十八年的 921 地震、八十九年起經濟不景氣稅收短少,或是今年 SARS 傳染病的意外支出,而延宕下來。

不過就在五月一日,我們卻看到立法院財委會通過國民黨楊瓊瓔、台聯黨立委羅志明及民進黨邱太三、藍美津等人的提案,大赤赤初審通過遺贈稅調降案,一減就是一百億。我們發現相忍為國,只是有錢人及其代言人要我們信以為真,乖乖聽話的幌子,要我們忍,自己卻是不願意自己的荷包多掉出一塊錢。

關鍵問題出在,一方面財劃法規定有牽涉增加政府支出的法案,提案人必須規劃政府替代財源,然而,立委提案減富人稅,卻從來不必為國庫負責任。五年來,國民稅賦負擔率,從 18.6 ﹪( 86 年)下降到 12.8 ﹪( 90 年),降的不都是富人稅?(詳如 附表二 )而苦苦等待健全社會安全制度的弱勢族群,得到的答案卻是救助條件越來越嚴苛的家戶資產調查,以及遙遙無期的國民年金制度。

結語:

社會救助法應該大幅修改,讓更多在未開辦失業保險前即失業之勞工,以及中高齡失業卻無法找到工作者,能有基本的生存維持。並儘速開辦國民年金,將未獲任何社會保險保障的 384 萬人,納入社會保險的保障範圍,確保身心障礙者、中途致殘者、及老年退休者的經濟安全。

其次,對於早期收入不如一般社會期待,或是退休金微薄不足以保障老年經濟安全的軍公教退休人員來講,優存或許是必要的制度設計。因此我們認為,以目前大部份公教人員依退休法選擇月退的情況下,公教人員保險法的一次給付退休金,仍享有 18 ﹪優惠存款,明顯不合理。軍公教人員退休經濟安全保障,應回歸到檢討合理的所得替代率,進行全盤檢討。

第三就算在財政委員會囫圇吞棗通過贈與及遺產稅的稅率大幅調降及公設保留地、既成道路用地優先抵繳的提案。我們要呼籲立法院,在院會二讀時,各黨團應秉持良心,否決這個侵蝕國本稅基的荒謬提案。 並且依 九十一年五月間召開的全國社會福利會議,對國民年金達成之共識:「國民年金制度之採行以社會保險模式為宜,應充分考量政府保障國民基本生活之職責、世代公平性、風險分擔、整體社會財政承擔能力、基本生活保障水準、人口老化之衝擊等因素,以制度之永續發展為原則。」儘速通過根植在社會保險精神的國民年金法。

附表一 

附表二

富人減稅一覽表

減稅種類

國家短收金額

由營所稅、綜所稅並行,改為兩稅合一制

350億

綜合所得稅最高稅率調降

300億

促進產業升級條例減稅

500億

金融機構營業稅由5%降為2%

410億

證券交易所得稅未開徵

1500億

土地增值稅減半

500億

製造業五年免稅

1300億

遺產及贈與稅最高稅率調降至33%
(財政委員會通過)

100億

 


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