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老了怎麼養?「老人中國」的養老金危機
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寧靜姐
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寧靜姐

2019/04/22 徐子軒   udn 轉角國際 udn Global 政經角力

今年中國兩會期間,中國總理李克強照例提出工作報告,其中在近年成為北京頭痛問題的「養老金改革」備受關注。他宣示:已在2018年從每月人民幣70元上調到88元的「城鄉居民基本養老保險」,未來計畫將繼續提高最低的給付標準;同時,李克強也指出中央已成立所謂的「調劑基金」,以確保各地養老金按時足額發放。

之所以要強調養老金一定會給付,是因為河北等十多個省份的養老金帳戶連年出現赤字,餘額在一年之內即將用罄;去年黑龍江甚至延遲發放,這些地方都需要中央補貼。故有中國學者建議,將南方多出的盈餘支援東北等地,像是廣東、北京目前都可支付4到5年無虞,引發網路熱議。

部分中國網友反對挖東牆補西牆,擔心會影響日後自身的養老權益。為平息議論,中國政府於是決定要以調劑基金的方式,統合管理分配資金——也就是中央利用各級稅收,補貼不足的省份。這種財政轉移的方式在現代國家相當普遍,但說穿了還是挖中央牆補地方牆。

2017年,中國前領導人江澤民出席十九大。當時已年屆91歲高齡的江澤民,也忍不住打起瞌睡。北京長久以來頭痛著「中國高齡化」的社會問題,但卻苦於解決。

拼死拼活大半生,退休以後還能夠歡喜領取說好的養老金嗎?中國多個省份的養老金帳戶連年出現赤字,中央於是決定利用各級稅收,補貼不足的省份,但說穿了還是挖中央牆補地方牆。

比起分析灌水的GDP,衡量養老金可讓外界從不同角度得窺中國經濟的樣貌,更能清楚瞭解中國社會問題所在。中國養老金保險大致分為兩種:一為「城鎮職工基本養老保險」(BOAI),類似台灣的勞保與勞退、一為上述提到的「城鄉居民基本養老保險」(URP),類似台灣的國民年金。

理論上兩者只能擇一投保,區別標準在於有無工作,有工作者投保前者、無工作且非學生的16歲以上居民則投保後者。另外根據身分與地區,還有其他不同的退休金或福利,像是「政府機關事業單位養老保險」(PEP)。投保PEP者乃是廣義公務員,他們的平均薪資未必比一般企業高,但替代率(即退休後與在職時的收入比)高達8成以上,退休金相當可觀。

因為涉及工作薪資所提撥的金額,BOAI與URP最後領取的差距會相當巨大。2017年官方數據顯示,URP每月人均領取約117元人民幣,BOAI約2362元。另外,根據一份中西學者聯合研究,以2013年數據為例,每位退休人員平均領取700元,基尼係數高達0.68,顯示中國極不平等的老年退休社會。

中國養老金保險大致分為兩種:一為「城鎮職工基本養老保險」(BOAI),類似台灣的勞保與勞退、一為上述提到的「城鄉居民基本養老保險」(URP),類似台灣的國民年金。BOAI與URP最後領取的差距相當巨大,顯示中國極不平等的老年退休社會。

依中國政府2017年末統計,參加BOAI人數約4億人,URP約5億人,兩者合併計算約為9億人,兩種基本退休金涵蓋率為總人口的65%。乍看似乎照顧了大多數民眾,但真正給付額「稍有份量」、對養老生活有較大貢獻的BOAI,投保者數量卻仍太低,大概只佔全部就業人口的三成至四成。

尤其是辛苦奉獻、默默無名的農民工,他們處於社會底層,為建設各大城市賣命,卻往往在職涯的最後遭城市淘汰。統計顯示,2017年農民工約2億8千萬人,只有6,200萬參加BOAI,比例不及11%。這意味著,即使規定上是強制投保,但絕大多數的城鎮企業為節省人力成本,鑽法律漏洞,不願意為臨時性的農民工投保;加上農民工多不具大城市戶籍,有時也可能會被趕走,朝不保夕,寧可省下投保費,自己花用。

還有極少部分的人選擇投保「新型農村社會養老保險」(NRP),NRP的性質與URP大同小異,前者主要是針對16歲以上農村居民,中國政府在2014年已將這兩種保險合併。但無論是NRP或URP所,能領取的金額都相當有限,因此即便投保,農民工很大程度上仍須靠自己的積蓄防老,可說是相當不公平的情況。

此外,如同中國內部的區域發展不均,養老金也有天壤之別。以2017年的URP為例,上海每月養老金給付最低基準將近900元(今年已超過900)、黑龍江只有90元;再看BOAI,深圳是全中國最多之地,可達近4400元、最少的廣西則有2300元。

辛苦奉獻、默默無名的農民工,他們處於社會底層,為建設各大城市賣命,卻往往在職涯的最後遭城市淘汰。無論是NRP或URP所,能領取的金額都相當有限,因此即便投保,農民工很大程度上仍須靠自己的積蓄防老。

承上所述可知,中國的養老金體系主要是URP與BOAI,但光憑兩者想維持退休後的生活水準與退休前相當,仍是相當困難。中國政府故而提倡所謂的「養老三支柱」。

第一支柱即是強制加保的URP與BOAI;第二支柱是所謂的「企業年金」。這是指企業員工在強制性的BOAI外,可自願參加的保險,類似美國的「401(k)計畫」。因為多了此類年金,所以有人將「五險一金」改稱「六險二金」,但這其實不受《勞動合同法》規範。企業年金是由公司建立、法人負責運作基金,中國政府主要是立法監管,不直接負擔給付責任。

企業年金開辦至今,已經十多個年頭,參保人數大約只有BOAI的6%、全中國也只有約10%的企業設立此年金。究其原因,主要和企業的能力與意願有關,許多民營的中小企業沒有足夠的現金投保,法定20%的提撥率讓他們望之卻步。再加上員工流動率高,帳戶有可能無法轉移,員工也未必想投保。

第三支柱則是所謂的「個人稅延養老金」。這是指用來抵繳個人所得稅的商業保險,類似美國的「個人退休帳戶」(IRA)、台灣可列舉扣除抵稅的保費。中國政府規劃此養老金已久,但直到去年才開始在上海、福建等地試辦,為期一年,觀察是否能為人民與市場所接受。

不過,或基於投保後手續過於繁瑣、利率優惠不高、缺乏產品知識等因素,目前大部分中國人民並不青睞這類保險。保險公司表示,現在主要銷售對象是企業用戶,離預估的千億市場規模還有很大成長空間。

以美國與中國的退休金制度相較,中國過於偏重第一支柱,大概佔養老金資產比重的8成以上,第二加第三支柱不到2成,幾乎完全靠政府支撐,不足的部分得由子女奉養;美國則是較為平均,第一支柱約佔27%、第二約42%、第三約31%,好處就是分散投資,可以領的金額自然也高出許多。

值得注意的是,中國目前仍在享受經濟中速成長及人口的紅利,URP與BOAI仍在逐漸增加。目前養老基金結存約5兆,其中BOAI約4.3兆、URP約6,000億,整體雖呈現入大於出的狀態,但從2016年開始,支出的增幅開始小於收入增幅,既反映領取的人越來越多,也代表中國經濟越來越低的成長率。

中國養老金制度過於偏重URP與BOAI的第一支柱,大概佔養老金資產比重的8成以上,第二加第三支柱不到2成,幾乎完全靠政府支撐,不足的部分得由子女奉養。 

此外,中國政府補貼養老金的比例連年增加。2017年達8,000億,比2016年的6,500億多了22%。如果沒有政府挹注,就會出現2,700億的赤字,養老基金將入不敷出。根據中國社會科學院學者預測,到2023年,養老金盈餘將轉為赤字、2050年,累計赤字將達到800兆。

會出現這種破產危機,最主要是因人口紅利即將用罄、中國老齡化速度偏快之故。依中國官方估計,BOAI的撫養比到了2020年為2.94:1,也就是將近三個就業者負擔一個退休者,到2050年這個數字將惡化到1.3:1——龐大的人口基數,將形成該國險峻的財政懸崖。

等到第二個一百年到來之時,中國可能已是世界第一大經濟體,但老年人口比將超過美英等先進國家,聯合國預估到2055年,中國的老年扶養比將高達51%,而美國只有38%。儘管北京最近放寬了一胎化政策,仍不見低出生率提升的趨勢,意味著未來幾十年,日益增加的養老金負擔,將落在不斷萎縮的勞動人口身上,再加上不斷飆升的房價物價,在中國度日也將益發艱辛。

隨著未來經濟趨緩、人口變老,現已極為仰賴中國政府補助的養老金,缺口金額勢必會更多。不過任何想繼續執政的政府,都會採取各種寅吃卯糧的方式,以求不讓退休基金破產。但這也恐會讓年輕世代更不想養育,正如今天的日本,債務不斷攀升,形成惡性循環。


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