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救台灣之退休給付暨政府財政改革方案
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社會改革者唐恩宇
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吐嘈王
林秋玲

壹、引言

勞保及軍公教退撫制度將要先後破產,這已經變成我們國家財政的危機,社會紛亂的根源,以及政治的風暴。其根源在於當初設立種種退休給付制度時,不考慮是否有給付的能力,而只做粗淺的、老鼠會式的估算,用下一代的付出來補貼上一代的退休生活需求,再加上軍公教退撫的給付條件過於優厚,政府的未實現債務超過15兆元,而且隨著每年新退休人員的加入,債務持續增加中。預期在不久的將來,軍人退撫、教師退撫、公職退撫、及勞保等將先後破產,政府將跳票付不出制度規定的退休給付,甚至將導致整個國家的財政崩壞。各種改革方案紛至沓來,並不是真正的解決之道,僅僅是拖延破產的日期,而既得利益者的反彈更導致種種對策都窒礙難行。

這篇文章的目的,是提出一些對當前制度的檢討和想法,並提供我們的解決方案。首先我們直接揭櫫我們的計畫和願景:

1. 政府應對台灣所有公民提供均一制的退休給付,以基本工資為基準,暫定為基本工資的70%。詳細說明如下,所有65歲以上具中華民國國籍之人,政府按月發放基本工資70%之金額做為生活補助。此外,作為此社會總體改革計畫的一部份,對於每一未滿18歲具中華民國國籍之人,政府按月發放基本工資25%之金額給監護人,以為撫養的補助,兼具提振生育率的效益。對於身體或心理障礙無工作能力者,也可以提供類似以基本工資的一定比例為標準的補助,取代現在的社福照顧。這個發放計畫是長期的願景,是改革的最終目標,適用於目前40歲(一個暫定的分界年齡)以下所有勞工,軍公教及國營事業體系新進人員,以及目前各項保險都未涵蓋到之人。

2. 舊有一切制度,予以統合總結,隨著適用者老化走入歷史,清算天文數字的鉅額債務,並設立債務償還計畫處理。我們將於後文提出種種債務償還計畫的建議。

3. 對於軍公教及國營事業員工適用改革方案之新進人員,予以適度提高。

4. 因應新的制度,勞保費率、基本工資、及各種租稅稅率需做適當的調整。

以上所述之各項目,後文將再加以詳細說明。我們在此先說明分析一些常識性的推理,以作為討論的依據。依人類社會的經濟原則,為別人做了某種服務,就可以從被服務者收取相應的報酬,之後才能拿此報酬向他人換取服務。簡單地說來,就是有工作才可以拿錢。現在造成我們國家財政危機的根源,就是退休者不用工作就可以按時支取一筆金錢,直到死為止。也許對於這些人說來,不勞而獲的安排是有必要的,但是這樣無償發給津貼,就應該是人人平等。既然每個退休者沒有對社會繼續提供服務,那一樣都是具有平等地位的國民,社會也就該平等地看待每個退休者。所以我們主張均一制的退休給付。

體現人人平等,促進社會均富,這是我們現代社會追求的目標,也是白紙黑字寫進憲法的理念。許多施政的規畫都包含此種精神。就稅制來說,富人相較於窮人繳比較多的稅(理論上來說是這樣的),但是享受同樣一套政府服務,選舉時不管平日對國庫貢獻多少,同樣是一人一票。再以健保為例,就是讓健康的人,去補貼因為疾病所致經濟有困難的人,對社會財富進行重分配。但是以下我們將看到,退休給付制度恰恰是反其道而行,讓有錢的人可以從政府拿更多錢,讓社會貧富不均惡化一種設計。讓我們利用本文次一部份來討論現存制度的種種問題和弊端。

貳、現存退休制度的問題

退休給付的原理其實並沒有想像中的困難,可以用簡單的概念來分析。不論退休制度是何種名目或是退休制度如何設計,退休者拿到的退休給付的來源有三塊:工作時從薪水中扣繳(包含雇主提撥)、投資收益、其餘就是從國庫補貼的錢。我們逐項來討論之。

工作時從薪水中扣繳和雇主提撥其實是同一回事。任何雇主經營企業在計算勞工成本時,都不是以承諾的薪資來算成本,而是為了付出承諾的薪資,再加上各種政府規定的提撥項目,如健保費、勞保費、勞工退休金、……等,實際上要付多少錢,這才是真正的成本。如果不需要繳政府規定的額外開支,資方就可以給勞方更高的薪資,亦即羊毛出在羊身上,所以我們可以將工作時從薪水中扣繳和雇主提撥合併來看。工作時薪水中扣繳這一部份的金額,等於是政府強迫勞工存錢,老年時再還給勞工,所以對勞工而言是無所謂數字上的賺賠,但是會因通貨膨脹因素而減損。

政府預先從薪資收取的錢,累積起來是很可觀的金額,通常會拿去做投資以獲取收益,以抵消通貨膨脹因素,並期待有很高的投資報酬率,讓勞工在退休時可以領到更高的退休給付。但是任何投資都是有風險的,沒有人可以保證一定會有高收益,景氣不好時更有虧損的風險。在現在定存利率僅略高於1%的低利率環境下,投資報酬率也不能期待太高。政府也常拿這些錢去達成政策目標如股市護盤等,讓累積收益來支付退休給付的本意變調。此外,政府從事金融操作,總是有人謀不臧的危險,之前爆出的政府基金委外代操弊案就是一例。

欲支付退休制度所承諾的退休給付,除了工作時從薪水中扣繳(包含雇主提撥)及投資收益以外,若不夠的都是需要由從國庫補貼。其實只有這一部份的錢,才算是退休給付中勞工的真正收益。這部份最讓人詬病的就是軍公教及國營事業員工預期可以拿到的補貼比一般勞工好太多,主要原因當然是因為制定政策者往往會制定對自己有利的政策,而不在乎國家是否負擔得起,或是給付制度是否合乎公平正義的原則。此外我們可以發現實行種種退休給付制度,本來收入高的人可以從國庫拿的錢,比本來收入少的人還多,因為如果給付制度的設計上,是按比例由勞工負擔一部份,剩下由政府補助,那勞工繳愈多,退休給付中得到政府補助的金額就會愈多。所以這樣制度造成的結果,是富者愈富、貧者愈貧。

以國民年金這個制度為例,國民年金的設計,就是讓未就業之國民,可以繳一筆錢,再加上政府補助的金額,年滿65歲就可以依年資按月領取一定金額,以照顧老年生活。但許多未就業之國民,每月該繳的國民年金費用都繳不出來,所以政府補助也得不到,老年自然就沒有保障。這些最需要國民年金照顧的對象,反而變成這個制度下被剝奪的一批人,他們日常生活消費開支所付出的稅金都補貼不到自己身上。

從以上的討論可以知道,退休給付的制度並不會產生財富,它只是一種國民間財富重分配的設計。不幸的是,目前退休制度相關政策和政府許多其它政策互相矛盾,它造成更大的貧富不均。如果在一台汽車中擺了很多零件卡在引擎和傳動系統裡,車子就無法跑快。政府政策互相矛盾就像這個樣子,社會進步經濟發展受到很大的阻礙。

回頭看看退休給付制度所造成的結果,有許多人退休後可以每個月領五萬到十萬領到死,幾十年下來總計可達一、二千萬元,而當初從他們薪水中扣除的金額遠低於這個數字。這其實是很荒謬的。設立這種制度讓某個人領高額退休給付領到死,就好像是因為他在某個崗位中工作到可以領月退的年齡,依據他最後的職務級別,賦予他一種身份地位,政府因為他這特殊的身份地位就必須給他遠高於生活基本所需的金錢來供養他。這不像是人人平等的民主社會,而像是西周封建時代,貴族可以得到井田制度中公田的收穫,不需要像平民一樣去耕種,也像是滿清時代,只要是有八旗身份,每月自動可以得到一筆錢糧。如果說這樣高額的月退保障是工作時未實現收入的一部份,當初工作時就應該給予較高的薪資,取代退休給付領到死的形式。高額月退保障的制度,因預期年齡是很大的變數,給付預算的控制非常困難,而且本來的設計就是過高且無收支平衡概念的定期給付,期待用政府國庫和下一代的薪水中扣繳的錢的彌補。這正是產生天文數字的鉅額債務,所有退休給付制度終將破產的原因。

因為現行退休制度設計相對來說比較複雜,難免有一些門道可以利用。只要有制度上的漏洞,就會有人取巧,這是不變的真理。勞保給付的在職收入依據是就業期間最高五年平均,就有人透過加入職業公會投保等方法提高在職收入;退役將領比退役校官的月退俸及優遇要高出許多,所以才有很多升將軍一個月就退伍的例子這種亂象;政府對年老農民提供老農津貼,假農民就應運而生。這種種滿足人性貪婪但卻不違法的行為加速各種退休給付制度的虧空,造成政府更大的負擔。從這些例子我們知道,未來我們應該讓制度簡化並減少鑽漏洞的可能性。

相較起來,軍公教及國營事業員工的退休給付制度比一般勞工好太多,這其實不難理解。制定政策的正是將來最有機會受益的同一批人,當然在制定政策的時候就盡可能地提供優渥的給付(如18%優惠利率),並且埋下許多可藉投機取巧獲取更多利益的管道(如在職薪水的計算是依據最後的俸給而定)。這其實是一種自肥的行為,自己為自己制定出會讓國家財政破產的給付條例,本身就有很大可議之處。如果有任何改革方案招致軍公教及國營事業員工的利益損失,這些既得利益者往往提出信賴保障機制做為擋箭牌,此論述並不能說具完全之正當性,因最初制定給付條件的過程是由受益者在大多數納稅者不知情的情況下主導的,不符合公平正義的原則。

退休給付成為一種變相的自肥行為的最佳例子就是前中研院院長李遠哲,退休前為自己量身打造每個月領50萬元的條例。讓人難以理解的事是真的有人需要如此多的錢才可以生活嗎?這些錢都是從稅收而來,都是民脂民膏,怎能像流水一樣地浪費?政府的錢都是從全體國民透過無孔不入的管道搜括而來的,透過以下的例子可以瞭解收稅造成人民怎樣的負擔。在7-11便利商店買一碗泡麵要53元,都是因為政府收稅價格才那麼高。不光是5%,大約3元的的營業稅,還有:小麥、牛肉等原物料進口時要付關稅,物流運費也包含汽油的貨物稅及高速公路通行費,統一超商公司付給店員薪水也要再付勞健保勞退金,而且由於店員要付所得稅,所以薪資要調高,統一超商公司收益也要付公司營業稅,店租及水電費也有一部份是給政府的錢……等,一大堆稅收的隱形開支包含在裡面。如果政府不抽稅的話,一碗53元的泡麵大概只需要賣35元就好了。現在由於政府從種種管道搜括稅收,有的人只有50元,買泡麵就買不起了,但是買50元的木炭倒還是買得起。政府的錢就是這樣從全國人民收集而來,造成所有人不分貧富生活上的壓力,支付給某人一個月幾十萬實在是太誇張。

如果有民間公司願意對其退休員工提供優厚的退休給付,那是這家公司的事,沒有人可以說什麼話。民間公司自負盈虧,認為對之前在其公司服務過的員工,應該提供高額的定期退休給付,而且對公司本身的永續經營深具信心,就算沒有財務上的準備,也可以用往後的盈餘來補貼。如果民間公司願意這樣搞,只要股東和經營階層同意就可以做。但是政府的金錢和資源不是經濟生產的結果,而是依法從人民強制徵收,並由人民授權管理,沒有理由拿來對特定一小群人提供優厚的照顧,導致國庫破產。政府對為其服務的軍公教及國營事業員工提供的照顧是非常超過的,當初舊制退休金也是強制民間企業提供類似的照顧,結果證明沒有多少民間企業負擔得起,不是資方鑽漏洞規避,就是惡性倒閉,因之產生的勞資糾紛與工運抗爭層出不窮。

若我們建立一種制度,由政府提供退休給付給老年人,讓他們不工作就按時得到一筆錢,照道理來說這筆錢的目的就是要保障基本的生活開銷,基本工資70%以現制來算是一萬多元,應該是可以的。有很多人在有工作時可以每月用五萬、十萬,但若是退休不工作還是想要享受一樣的消費,應該要自己想辦法。舉例說有某個人想在老年時不工作,但是想每個月用五萬元,可以試著存下一筆用到100歲每個月花五萬都用不完的錢,或者是做理財投資,每個月能收五萬的利息,或著是建立一個企業,上軌道後身為大股東穩定每個月有收入五萬元以上,或者是教出好的下一代,每個月可以給五萬奉養,……等。可是現在有一種管道是取得某個資格,例如說做公務員退休,國家每個月就會給五萬以上,拿走相當於好幾個人交的所得稅,這其實是不對的。作者本人的父母都是公務員和教師退休,是週休七日月領七萬的受益者,可以瞭解身為這個族群的感覺。當然身為這個族群的感覺是不錯的,但是政府財政無法負擔這樣的消耗,再過幾年這個體系就要崩潰了。

靠著特殊的身份資格,而可以定期拿錢,這不但是一種不公義,其實也貶低這些特殊身份的價值。李遠哲憑諾貝爾獎的光環可以每個月拿50萬,這讓很多人對諾貝爾獎這四個字很感冒。退役將領比退役校官的月退俸及優遇要高出許多,所以才有很多升將軍一個月就退伍的亂象,更有傳言說很多人掛星星是買來的,這真是侮辱了全中華民國所有的將軍。其實我們可以想想,為什麼要讓許多人可以藉著特殊身份,領許多錢一直領到死呢?難道是要突顯這些人,如退休公務人員、退休教師、或退役軍人,他們的特殊身份是多麼地尊榮和高貴,所以要一直給予高額的金錢奉養他們嗎?如果我們能夠樹立一種觀念,真正的高貴是能夠不要花太多錢,就能過快樂的生活,讓社會有這種崇尚儉僕的風氣,相信貪污的情況才會真正的改善。有人認為政府提供優厚退休給付,具有養廉的功能,我們現在也是依賴這樣的想法去維繫政風,但是貪污循私舞弊的案件還是層出不窮。要達到真正的清廉政府的目標,還是得繫於人心的改造,而不是會造成政府破產的退休生活保障制度。

目前的勞保改革方案,公佈出來的最終保險費率將調高到19.5%,這相當於勞工月薪的五分之一,雖然主要是由雇主負擔,但其實還是由勞工所創造的勞動價值中支付。這是很可怕的數字,想想從每月薪水中扣五分之一,對一般人來說是如何重的負擔。費率要調高到那麼多,勞保才能收支平衡,免於破產,主要還是因為下一代要為上一代償還債務,上一代享受繳少領多的福利,下一代就必須繳多領少,這是非常的不公平。

總之,我們現行的退休制度,就是有那麼多的問題。而政府財政也瀕臨到破產崩潰的邊緣。

參、改革計畫之詳細解說

有一本在全世界很暢銷也很有影響力的書「與成功有約」,作者是Stephen Covey,內容論述要做一個成功者應該有的七個習慣。其中有一點為「以終為始」,英文原文是Begin with the End in Mind,在此不妨直譯為:開始做一件事時就該將最終目標放在心中。我們本文所提的改革方案的思考方向和意見表述就是基於這個想法,希望我們在這項重大改革的時候,能事先想該有怎樣的最終目標,並且朝這個方向努力並解決問題。以下就是先闡述改革的最終目標,再說明為了達成此目標,政府需完成哪些工作項目。

如前所述,退休給付的制度並不會產生財富,它只是一種國民間財富重分配的設計。其本質是不勞而獲的收入,提供給付的理由應該是基於人類社會對老年人的尊敬、關懷、與照護。我們國家是一個科技先進、生產力充沛、且具備文化倫理傳統的社會,有能力也必須照顧每一個和我們在這塊土地上一起生活的老年人,不容許任何人因為年老力衰而陷入困境。對老年的金錢給付以提供每個人基本生活需求為考量,故應為均一標準的給付,由中央政府預算統一支出。採用均一給付的制度,由於國家稅收收入高者繳得較多,而老年時同享一樣的生活補助,有助於縮小貧富差距。這是我們提出此改革方案的理由,以下再予以詳細說明:

1. 政府應對台灣所有公民提供均一制的退休給付,以基本工資為基準,暫定為基本工資的70%。再加以詳細說明,所有65歲以上具中華民國國籍之人,政府按月發放基本工資70%之金額做為生活補助。所需費用編列在中央政府預算中,從租稅收入來提供開支,當制度上路後馬上涵蓋到所有國民。

2. 作為此社會總體改革計畫的一部份,對於每一未滿18歲具中華民國國籍之人,政府按月發放基本工資25%之金額給其監護人,以為撫養的補助。這是我們國家長久以來社會福利機制中欠缺的一部份,有這個機制,才能確保所有在台灣懷孕的胎兒不會因為經濟壓力而被墮胎,才能確保所有在台灣的孩童都不會餓死,並且得到基本的照顧,在工作年齡之前能有機會好好接受教育。這也是一套比什麼台北市助你好孕的政策都要優渥許多的獎勵生育政策,有助於提振台灣生育率,處理台灣即將面臨人口老化減少的國難級危機。也許獎勵生育政策要加大力道到這種程度,針對每個孩子每月發給相當於基本工資25%的補助,才能讓台灣不會亡國滅種。

3. 舊有一切制度,予以統合總結,隨著適用者老化走入歷史,清算天文數字的鉅額債務,並設立債務償還計畫處理。因原有制度項目很多且內容繁雜,本文第肆部份再加以詳細討論。

4. 對於軍公教及國營事業員工適用改革方案之新進人員,予以適度提高。本文所建議的改革開始進行後,新進人員不能再期待退休時享高額終身月退,但予以調高薪資給付做適度補償及協助實現人生退休財務規劃。這裡我們提出的建議是對於新進之公務員、教師、及國營事業員工的待遇調高為原來的1.2倍,對於新進軍人的待遇調高為原來的1.5倍(以補償現在職業軍人四十幾歲,做滿20年,就可以退休領月退俸的優厚待遇現象。),而且明確定義某部份的薪資是補償因任務需要而必須24小時在營區執勤而產生的加給。這些領取調高後薪資的軍公教及國營事業員工,將來滿65歲後就和所有其他中華民國國民一樣,按月領取基本工資70%之金額。

5. 因應新的制度,勞保費率、基本工資、及各種租稅稅率需做適當的調整。勞保費用中一部份是支應職業災害或失業給付等真正「保險」性質的支出,另一部份是勞保年金的財政準備。後面這一部份可以不再向勞工支取,所以勞保費率可適度降低。我們目前的基本工資本來就是偏向資方的設計,改革後將變成許多重大政策的基準參考,地位更加重要,應加以適度調高,並且將目前雇主負擔的新制勞退補入,並定期依物價指數調整。改革後的均一制老年生活照顧就是由中央政府預算統一編列,各種租稅稅率應適度調高,以達到向富人多抽稅以平等照顧所有人的政策目標。

這裡我們不妨先提出幾點改革的好處。如果我們用簡單的方案取代繁雜的政策條例,可以省下不少行政成本,以達成輕稅簡政的目標。我們估計新制度的實施,只需要中央單位的十個公務人員,配合地方政府機器運作即可。這樣可以取代掉勞工退休基金監理會、公務人員退休撫卹基金管理委員會、……等一大堆單位及員額,為政府省下不少錢。另一項重要的好處是能夠讓隱藏國債的失血不會再擴大,設定在一個確定數額,變成最終能夠被處理的問題。當幾十年後處理完這個問題,便能讓國家財政重回永續經營的正軌。

為便利以下的討論,我們假設一個D-Day為改革開始日期,從此日起,以上方案細則法律就緒並且開始實行。

肆、現存退休制度的處理方式

我們繼續討論之前所擱置的重要主題,就是關於現存退休制度的處理方式。針對許多不同的制度,依本文之前說明的精神,研究該如何處理安排。在這裡(本文第肆部份)先針對各類退休制度,研究該如何計算出累積待清償債務總量及後續處理工作,本文第伍部份再探討該如何面對這些累積待清償債務的問題。

1. 軍公教及國營事業員工退休給付:這一部份是最麻煩的一塊,而且這也是我們預計改革一定會拖很久,大概到2040~2050年那時候才會真正完成的原因。相對於優惠的退休給付而言,軍公教及國營事業員工在在職期間只需從薪水提撥很少的錢。以公務人員為例,在職期間提撥一筆錢進入公務人員退撫基金,政府再相對提撥更多錢,公務人員自己提撥比政府提撥的比率是35%:65%。政府補助那麼多錢,但用來支付月退俸卻還是不夠,而且從退休那一天起領的月退俸不是以在職期間繳多少為基準,而是以退休時的最高俸級為基準。這樣的一個制度應該早就破產了,但政府已經就開始撥補資金填補此黑洞,這又是一項獨厚這批人的福利。舉例來說,近11年來,政府撥補了3500億進公保基金,就是用來滿足公務人員退休給付的需求。再加上18%優惠存款利息,這部份是編列在中央政府預算和地方政府預算中,一樣是拿全民的稅金支付這一小部份人退休生活開銷。據估計推算,退休軍公教人員及國營事業員工領取月退金的人,平均每拿到的1000萬元中,只有200~300萬元是從在職期間提撥的,其餘都是從國庫補貼。

在不加稅的前提下,政府根本沒有能力完成對軍公教及國營事業員工承諾的退休保障。或許拯救國家財政的最好作法就是從D-Day起,軍公教及國營事業員工的年資停止累計,潛藏債務就可以不再增加。但受影響的這一批人,不需要精算,光憑財務上的直覺就知道這對他們來說是非常不利的。軍人自認從軍校畢業後,就必須忍受軍隊中24小時執勤的生活,還有出任務死亡的風險。所以四十幾歲做滿二十年後就可以領終身俸,這是相對應的理所當然的報酬。公務人員一般都認為通過競爭激烈的公職考試的那一刻起,就預約了鐵飯碗和高所得替代率的退休報酬,如果不是為了優渥的退休待遇,競爭不會那麼激烈。也許類似這種看法有商榷的空間,但斷然不讓潛藏債務繼續增加的作法,必然引致後果難料的負面效應。

因此最終的處理方案應該也只能是折衷處理的辦法。現在進行降低退休給付所得替代率的種種措施,如刪減或廢除18%優惠存款、增加退休金從薪水提撥的負擔比率、……等之工作還是要進行,但對於D-Day前就進入軍公教及國營事業體系的人,所得替代率減少後的舊有制度仍然適用。政府該付給他們的退休給付總和,扣除政府相關基金的累積數,就是軍公教及國營事業員工退休給付的累積待清償債務。因為在D-Day前就進入軍公教及國營事業體系的人是有限的,我們可以提出一個累積待清償債務的上限金額數字,不會再增加。在D-Day後才進入軍公教及國營事業體系的人,就視同一般勞工,不需每月從薪水中提撥退休金相關費用,滿65歲可領取均一制的退休給付,不會造成累積待清償債務的增加。

2. 勞工保險:如前所述,勞保基金的用途的一部份是支應職業災害或失業給付等支出,一部份是用來支付勞保退休年金。勞保退休年金的潛藏債務缺口非常大,雖然不如軍公教及國營事業員工退撫支出,但還是政府面對的財務困難之一部份,需要設法解決處理。為了不使勞保退休年金的缺口繼續擴大,也許最好的解決方法是從D-Day開始,所有勞工少繳勞保費,也不再繼續累積勞保年金年資。當勞工退休後,可以領到依勞保年資,一次或按月退領取的退休金,再加上滿65歲可以領取均一制的退休給付。但是考慮到有許多中年以上的勞工已經累積很久的年資,有機會按勞保年金的規定領月退,這件事是他們的一項重要的人生規畫,也是他們的重要利益,所以還是不得不讓一定年紀以上的勞工繼續按勞保年金規定執行。這裡我們暫定分界年齡為40歲。在D-Day開始時40歲以上的人,循舊有勞保制度走到退休為止。而未滿40歲者勞保年資凍結,但可以少繳勞保費,以後退休則依之前的年資領勞保退休金再加上均一制月退。勞保基金的不足金額就是勞工保險的累積待清償債務,當所有循舊有勞保制度的人退休後,累積待清償債務便不再增加。

3. 舊制勞工退休金:舊制勞工退休金沒有從國庫補貼,財務負擔的責任是在雇主身上,這個制度其實已經退出歷史舞台了。除了政府需監督舊制勞工雇主做好支付責任外,並沒有累積待清償債務的問題。

4. 新制勞工退休金:新制勞工退休金也沒有從國庫補貼(除非是投資報酬率低於二倍定存的狀況),而且該付給勞工的錢已經從勞工及雇主預先收走,變成勞退基金。新制勞工退休金並無累積待清償債務的問題。自D-Day起,雇主不再提撥勞工退休金,但是省下來的金額應撥補為勞工薪水。新制勞工退休金不再累積,原先個人帳戶依原有規定繼續投資,當勞工滿六十歲時一次性或月退請領。

5. 國民年金:國民年金是提供非依薪資所得生活的人之老年給付,給付並不高。現行的規定略述如下:每累計投保年資1年,依現有投保薪資17280元來算,滿65歲後每月可領200餘元(但總計以最低3500元支領)。能領到的錢不是很多,一個人累積年資30年,滿65歲後每月可領6000餘元。我們建議的處理方式是自D-Day起,所有人停止累計年資,滿65歲後依既有年資請領。統計國民年金所有人滿65歲後依年資可請領的估計總額,扣除現在國民年金保險基金總額,就是國民年金政策的累積待清償債務。

6. 農民年金:基本工資70%之金額比農民年金的金額還高得多,新制度正式上路後,不管是真農民與假農民,原有農民年金停止給付。這對原先受益人並無虧損,畢竟改革後可以領更多的錢。

7. 老人津貼:各地方政府有發放或多或少的低收入戶老人津貼,既然新制度正式上路後有均一制的退休給付保障老年生活,種種津貼都可以取消。

伍、處理債務的提案

接下來,本文繼續討論在建立新制度以後,在還有許多人適用舊制度的新舊過渡期間,如何還掉過去種種制度所留下來的天文數字的鉅額累積待清償債務。前面所述的各種舊有制度,我們可以統合將需要支付的金額換算成點數,以利後續處理的規畫。舉例來說,某位退休教師退休後每月可領60000元,就記為每月60000點。某位勞工退休後每月可領勞保年金13000元,勞退金10000元,及國民年金4000元,共計27000元,就記為每月27000點。以此類推。每個人身上掛著一個點數的帳戶,每個月政府應支付給此人多少點,以及此人還可從政府領得一次性支付多少點。

因為過去制度設計不當,總計政府要支付的點數會高達超過15兆之多。政府除了要長期從一般賦稅、國營事業盈餘、及其它收入擠出一部份來逐年支付外,也要再從另外的地方找大筆大筆的財源。有一類財源是BOT到期後續租的收入,如高鐵BOT 35年的營運權期限於2033年期滿以後,再出租營運權35年以獲得幾百億的收入;台北101 BOT 70年的地上權期限於2067年期滿以後,再出租地上權70年以獲得幾百億的收入。儘管有這些收入來源,對於天文數字的鉅額累積待清償債務來說,也只是九牛一毛。以下是可能的解決之道:

1. 如實支付:也許未來幾十年國家財政忽然變好了,政府可以逐年支付天文數字的鉅額累積待清償債務,現在所有高得離譜的軍公教及國營事業退休給付都可以按現有規定支付,當幾十年過去後適用舊制度者愈來愈少,問題終獲解決。但這真的是一件非常不可能的事。

2. 打折支付:如同健保給付點數的機制,因應健保入不敷出的危機,健保局付給醫療院所每一點折現0.8~0.9元。我們也可以在完成所有既有制度的財務清算後,依清算過的點數打折支付該核發的點數。在經過完整的精算後,提出該如何打折政府才能負擔不會破產。累退打折也是有必要的,舉例來說,支付的機制可能如下:根據每月領取的點數,第1~20000點以90%折現支付,第20001~50000點以70%折現支付,第50001點以上以50%折現支付。

3. 延期支付:另外一種處理方法是延期支付。政府需按月支付的點數中,依據中央政府預算能支付多少點按比例支付,剩餘不能支付點數的累計延期支付,計入每一個帳戶政府該累計給付的數目之中。延期支付的點數不會加計利息,但死亡可以被繼承,將依點數領取現金的權利轉讓給指定的繼承人。該被繼承後的帳戶,點數再也不會按月累計增加,只會逐漸支付減少。當按月領取點數的人大部份都老死後,政府積欠的點數也就慢慢減少,直到有一天會還清。這個方案的好處是讓舊制度下的受益者還是一定可以領到政府承諾的錢,雖然自己不一定用得到,也可以留給子孫。但可能會拖到民國200年,問題才會完全解決。

這個處理方法簡單地來說,就是因為過去錯誤政策所造成的累積待清償債務,對於每一個受益者,政府承諾該給你的還是會給,但是現在國庫真的沒有足夠的錢,只好慢慢償付,讓你留給你的子孫花用。

4. 利用金融手段調整處理:在以上的解決方案之外,這裡我們再提供一個方法來處理天文數字的鉅額累積待清償債務,姑且稱之為金融手段調整處理,簡單地來說就是印鈔票。政府需計畫性地大增貨幣供給額,提供15兆的鈔票,這一筆錢就是用來支付清算後的點數,如果尚有餘額,也可以打消長年積累的國債。在貨幣供給量大增的狀況下,當然會造成物價上揚,而政府再以提高基本工資的方法來抵消全民的負擔。在預想的狀況中,3~5年內,基本工資增為2倍(這也會帶動國民所得平均增為2倍),物價增為2倍,前一世代之舊有財富積累照持有比例減少價值,來補償前一世代的錯誤政策亂開支票造成的財務負擔。(我們這裡的建議無關以操縱匯率來進行國際貿易戰爭。如果台幣貶值伴隨著國內物價通貨膨脹,造成的效應就會抵消。)

這個方案的最大好處之一是年輕世代的剝奪感可以適度降低。如果基本工資可以成長到五萬元,一般都會區的白領專業工作者平均薪資為十萬元,那對於週休七日月領七萬的退休制度受益者,就不致於覺得太不公平了。其實我們當前的經濟環境是對年輕世代非常不利,相較於當年台灣十大建設經濟起飛的年代,目前是通貨膨脹率低,但銀行利息更低,薪資成長率還要更低,所以廣大勞動群眾生活愈來愈悲慘。民國六、七十年時的情形是通貨膨脹率高,但銀行利息更高,薪資成長率還要更高,年輕世代賺的錢的積累有機會和之前世代的資本積累競爭,我們當前一些大公司如台積電、華碩、廣達、……等都是在那時候建立起來的。我們如果重新恢復那時候的經濟環境,有適度的通貨膨脹,對我們的年輕世代和經濟發展是有利的。

用金融手段調整處理來解決退休制度造成的天文數字的鉅額累積待清償債務,最重要的好處是讓損失發生在需要為錯誤政策負責的世代的身上,而不是薪資所得一年不如一年的悲慘年輕世代身上,也讓年輕人在改革後的工作報償相對應的增加。

做為這一部份的結論,我們認為前述之3. 延期支付或是4. 利用金融手段調整處理是較佳的處理方法,比較具備可行性,讓較多人可接受。

陸、補充說明

關於我們的改革建言,以下是幾點補充說明:

1. 新制度的給付對象,必須是台灣公民並且有在台灣生活的事實,才能發放。我們可以按月為單位,如果領受老年生活補助在某個月在台灣居住不滿10天,當月基本工資70%之補助金就停發。這是合理的規定,如果有錢去國外長期遊玩或定居,不需要老年生活補助,生活也應該不致於陷入困境。政府給付老年生活補助也期望這些錢花在台灣以提振經濟。未滿18歲之基本工資25%的補助也應如此辦理,如果有家長送小孩到國外當小留學生,或甚至於移民國外,這筆補助自當留給更需要之其它國民使用。我們也可以規定外國人入籍中華民國需滿一定年數,例如滿10年,65歲以後才能領基本工資70%之老年生活補助,因為這些補助是用人民納稅所支付的,這樣控管也是正當的。

2. 本文在討論中所設定的,對老年人的退休給付及未成年人的生活補助額度(老年人為基本工資70%,未成年人為基本工資25%)為本文預設建議值,實行時當視財政狀況決定最佳數目。國家經濟情勢有變時亦當隨之調整,例如說在經濟不好,稅收減少時,下調老年人的退休給付為基本工資60%,未成年人的生活補助為基本工資20%,以渡過財政困境。可以視財政狀況機動調整照顧全民、標準一致的費率,這也是我們這套改革方案的優點。

3. 與前項相似,之前所述的新進之公務員、教師、及國營事業員工的待遇調高為原來的1.2倍,對於新進軍人的待遇調高為原來的1.5倍,這些也是本文預設建議值,尚待真正改革開始後針對財務能力及協商結果,予以精算決定。

4. 我們的補助方案看起來並不如想像的高,基本工資70%很難養活一個家庭,可能有人會這為這是讓許多人無法生活的退休補助。但是這裡必須提出說明,這套方案是針對所有有需要的人都有發給,所以一個老奶奶帶兩個孫子這種情形,可以得到的補助是基本工資的70%+25%+25%=120%,也就是基本工資的1.2倍。一對無依靠的老夫婦,可以得到的補助是基本工資的70%+70%=140%,也就是基本工資的1.4倍。這應該是可以讓人過生活的補助額度。

柒、結論

當今我們的政府,可說是債台高築,而且福利政策又混亂又不公平,造成財務赤字不斷擴大。既然現在改革聲浪高漲,檢討過去歷史的錯誤所造成的負擔成為大家關注的焦點,這正是實行一次真正有意義的大改革的時機。我們期待本文所述的改革藍圖能被廣為宣傳,被社會大眾公意所接受,並經由行政立法體系實現。預計在2040年時,除了少數待退軍公教及國營事業員工外,所有中華民國公民都納入新的改革方案當中。政府財政每年收支平衡,量入為出,歲計有餘,不像現在赤字累累。施政有助於促進人民均富,建立一個和諧安定的社會。所有的台灣人的人生都有信心和盼望:用政策保證對未成年者有供應,對退休者有安定可靠的照顧,所以青壯年可以不必為撫育下一代的需求和自己退休後的生計憂慮,努力打拼,追求幸福的生活。

文章的最後,我們祝禱天佑台灣,不會因為退休金的問題而導致財政崩盤、經濟敗壞。對於龐大如天文數字的國債,終能找出一個合情合理、各方都能接受、並且符合公平正義原則之解決之道。國家社會持續繁榮富足、永續發展。
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很有建設性的救台灣 報導文章
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林秋玲
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文章推薦人 (1)

林秋玲

很讚喔

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